I OSK 1498/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fabryki [...] "[...]" Spółka Akcyjna w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 595/07 w sprawie ze skargi Fabryki [...] "[...]" Spółka Akcyjna w Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. I OSK 1498/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. oddalił skargę Fabryki [...] ,,[...]" S.A. w Ł. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 1995 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] ,,[...]" S.A. w Ł. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz prawa własności położonych na niej budynków. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję. Następnie, Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. oraz stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Fabryka [...] "[...]" SA w Ł. Badając sprawę ponowne Minister Budownictwa decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość odpowiada dawnej nieruchomości uregulowanej w hipotece nr [...], zaś jej właścicielem był H. O.. Nieruchomość została znacjonalizowania, wraz firmą "[...]" orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie podmiotu uwłaszczonego na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-[...] z dnia [...] maja 1986 r. H. O., następca prawny byłego właściciela, w dniu [...] lutego 1994 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z [...] czerwca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2003 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] grudnia 1948 r. w części dotyczącej przedsiębiorstwa "[...]" oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] kwietnia 1958 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokółu zdawczo-odbiorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 639/04 oddalił skargę Fabryki [...] "[...]" SA w Ł. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004 r. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego został złożony [...] lutego 1994 r., to w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] marca 1995 r.) były zgłoszone roszczenia osób trzecich i trwało postępowanie związane z tymi roszczeniami. W tej sytuacji organ orzekający miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia istnieją roszczenia osób trzecich stanowiących negatywną przesłankę do uwłaszczenia, wobec wyraźnego zastrzeżenia z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Wyjaśnienie tej kwestii zostało całkowicie pominięte przez Wojewodę Łódzkiego. Postępowanie z wniosku H. O. miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które w takiej sytuacji powinno być zawieszone. Decyzja Wojewody Łódzkiego z [...] marca 1995 r. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl jednak art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r. przeniósł prawa rzeczowe do działki nr [...] na rzecz osób trzecich - Fabryki [...] "[...]" SA w Ł., zatem przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" S.A. w Ł. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. i [...] grudnia 2006 r. Zdaniem skarżącej, decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. nie naruszała rażąco art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania nie zebrano, w ocenie skarżącej, żadnych dowodów wskazujących na to, że Wojewoda w tym dniu wiedział, iż H. O. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej lub o toczącym się postępowaniu w tej sprawie. Ostateczne zakończenie postępowania w sprawie legalności nacjonalizacji nastąpiło w dniu [...] czerwca 2004 r. (data wydania decyzji przez Ministra Gospodarki i Pracy) i dopiero wówczas przesądzono o wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Do tego czasu orzeczenie to wywoływało wszystkie skutki prawne. O rażącym naruszeniu prawa powołanego przepisu nie może przesądzać sam fakt wniesienia do innego organu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w sytuacji, gdy Wojewoda Łódzki nie posiadał co do tego żadnej wiedzy. Tylko wiedza w tym zakresie - najpóźniej w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej - uzasadniałaby rozważanie, czy nastąpiło rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i tym samym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę uznał, że w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie zastrzeżono, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie narusza praw osób trzecich. W orzecznictwie dochodziło do rozstrzygnięcia kolizji między przepisami regulującymi uwłaszczenie państwowych osób prawnych a prawami osób trzecich. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III RN 8/95 (OSNAPiUS 1995, nr 18, poz. 232) przyjęto, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. Natomiast w wyroku z dnia 18 lutego 1996 r. sygn. III RN 65/96 Sąd Najwyższy stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. I SA 3224/01 wyjaśnił, że zagadnienie zasadności roszczenia o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym samym wyroku Sąd wskazał również, że o naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z tego przepisu z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnieniom z art. 2 ust. 1 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podkreślił, że użyte w tym przepisie sformułowanie "nie narusza to praw osób trzecich" oznacza, iż ustawodawca dał pierwszeństwo uprawnieniom osób trzecich, w tej sprawie uprawnieniom H. O.. Jak wynika z akt administracyjnych H. O., będąc następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości uwłaszczonej na rzecz Fabryki [...] "[...]" wnioskiem z dnia [...] lutego 1994 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zatem w toku prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w sprawie uwłaszczenia skarżącej znacjonalizowaną nieruchomością, a przed wydaniem w sprawie decyzji w dniu [...] marca 1995 r., zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Artykuł 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Minister Budownictwa w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2007 r. wskazał, że po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wyszło na jaw, że H. O. w dniu [...] lutego 1994 r. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, który to wniosek nie był wcześniej znany organowi. W ocenie Sądu, był to nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., istniejący w dniu wydania decyzji. W tej sytuacji Minister Budownictwa był uprawniony do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. i do przeprowadzenia, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uwzględniając, że wniosek w przedmiocie oceny orzeczeń nacjonalizacyjnych poprzedzał decyzję uwłaszczeniową, Minister Budownictwa był uprawniony do uchylenia własnych decyzji z dnia [...] maja 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez to, że naruszała uprawnienia osoby trzeciej - H. O., które miały pierwszeństwo przed uprawnieniami skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło natomiast do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewoda nie wiedział, że co do przedmiotowej nieruchomości zgłoszone zostały prawa osób trzecich i w związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wystarczające dla uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej było stwierdzenie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił dodatkowo, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Pozostaje ona w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą, choć z obalonym domniemaniem legalności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, która zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie to, według niej, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniosła w ramach zarzutów kasacyjnych naruszenie art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kwestionowana decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 7 marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W toku prowadzonego przez Ministra Budownictwa postępowania nie zebrano, jak podkreślał pełnomocnik skarżącej, żadnych dowodów wskazujących na to, iż Wojewoda Łódzki w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 1995r. wiedział, że H. O. złożył Ministrowi Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej lub też, że toczy się przed tym Ministrem postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ostateczne zakończenie sprawy nastąpiło dopiero w 2004 r. Pomimo tego Sąd I instancji uznał, iż istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2005r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Co doprowadziło, zdaniem strony skarżącej, do naruszenia przez Sąd art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji Wojewody Łódzkiego nie może, zdaniem skarżącego, przesądzać sam fakt wniesienia do innego organu przez H. O. wniosku z dnia [...] lutego 1994 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Wojewoda Łódzki nie posiadał co do tego żadnej wiedzy. W ocenie pełnomocnika skarżącej, tylko posiadanie takiej wiedzy przez Wojewodę najpóźniej w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej - uzasadniałoby zarzut rażącego naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a w konsekwencji uzasadniało zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że dla oceny, czy rażące naruszenie prawa miało miejsce, decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji podlegającej ocenie. Oczywistą jest również teza, że rażącym naruszeniem prawa jest tylko oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa przy prawidłowo i w sposób zupełny ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organ wydający decyzję uwłaszczeniową w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. nie naruszył - zdaniem skarżącego - powołanego przepisu w sposób rażący, ponieważ wydając decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego określonego gruntu nie wiedział, że istnieją roszczenia osób trzecich do tego gruntu lub że zostały one zgłoszone albo też że toczy się co do nich postępowanie. Nie można - zdaniem skarżącego - naruszyć w sytuacji opisanej powyżej w sposób rażący art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na marginesie skarżący wskazał, że brak wiedzy organu wydającego decyzję ostateczną, co do pewnych istotnych okoliczności faktycznych lub dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej stanowić może jedynie podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i wzruszenia w tym trybie ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej to dwa odrębne, niekonkurujące z sobą i oparte na odmiennych przesłankach tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, które nie mogą być stosowane zamiennie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie tego prawa przez państwowe osoby prawne nie może jednak naruszać praw osób trzecich. O naruszeniu praw osób trzecich w rozumieniu przytoczonego przepisu można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, pierwszeństwo uzyskują uprawnienia osób z art. 2 ust. 1 ustawy pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z gruntem. Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza danie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 7 marca 1995 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] ,,[...]" SA w Ł. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz prawa własności położonych na niej budynków. Następnie, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W dniu [...] listopada 2006 r. Minister Budownictwa wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na skutek wznowionego postępowania Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. oraz stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z powodu określonego w art. 156 § 2 k.p.a., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., w ramach przeprowadzonej weryfikacji, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Zauważyć trzeba, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajny. Weryfikuje ona prawidłowość decyzji ostatecznych. Wady z art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. są wadami istotnymi postępowania po przeprowadzeniu którego doszło do załatwienia sprawy i wydania decyzji. Wznowienie postępowania polega, więc na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał. Przepis ten może więc mieć zastosowanie, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, istnienie ,,nowych okoliczności faktycznych" czy ,,nowych dowodów" musi mieć miejsce w dniu wydania decyzji. Po trzecie, ,,nowe okoliczności" lub ,,nowe dowody" nie były znane organowi, który decyzję wydał. Dowody i fakty muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę i muszą stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. W niniejszej sprawie, Minister Budownictwa wydając decyzję z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r., jak też następnie wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującą w mocy powołaną decyzję nie miał wiedzy, że w dniu [...] lutego 1994 r. H. O. następca prawny byłego właściciela złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego został złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej to oznacza, że na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie przez Wojewodę Łódzkiego zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich i trwało postępowanie związane z tymi roszczeniami. W takich okolicznościach, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości istniała negatywna przesłanka co do jej uwłaszczenia, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jak wynika, bowiem z akt sprawy, dopiero po wydaniu przez Ministra decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. w przedmiocie uwłaszczenia, wyszło na jaw, że H. O. złożył przed jej wydaniem wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął okoliczność tego rodzaju za nowy dowód, istniejący i nieznany Ministrowi w dniu wydania decyzji. Tym samym, trafnie przyjął Sąd I instancji, że wznowienie postępowania przez Ministra, co do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. było prawidłowe. Zagadnienie odnoszące się do uznania zasadności roszczenia H. O. objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego powinno bowiem być potraktowane jako zagadnienie wstępne dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Biorąc natomiast pod uwagę treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Minister Budownictwa, a za nim Sąd I instancji prawidłowo przyjęli, że nierozpoznanie w pierwszej kolejności wniosku H. O. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego naruszało jego prawo i stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Wniosek ten bowiem, jak już podkreślano, został zgłoszony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Słusznie więc przyjął organ w ramach postępowania nadzorczego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny to podtrzymał, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Klauzula ,,nie narusza praw osób trzecich" oznacza bowiem, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Gdyby bowiem istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich, zatem doszłoby do naruszenia i to rażącego prawa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło jednak, jak trafnie podkreślił Sąd, do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda Łódzki nie mógł zawiesić postępowania uwłaszczeniowego nie mając wiedzy o wniosku H. O. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Decyzja Wojewody Łódzkiego w przedmiocie uwłaszczenia jest obarczona wadą, ale wiąże się ona wyłącznie z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy i nieuwzględnieniem, a zarazem naruszeniem praw osób trzecich przy uwłaszczeniu. Prawo byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej korzysta bowiem z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało tym osobom przyznane znacznie wcześniej niż prawo państwowych osób prawnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Przekształcenie zaś prawa zarządu nie może się odbywać kosztem utraty po stronie dawnego właściciela prawa do zwrotu jego własności, bo godziłoby to w konstytucyjną zasadę ochrony własności. W świetle powyżej przedstawionej argumentacji nie można było podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, co do tego, że tylko wiedza Wojewody Łódzkiego o zgłoszonym wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego przeddzień wydania decyzji uwłaszczeniowej usprawiedliwiłaby stwierdzenie nieważności podjętej przez niego decyzji w dniu 7 marca 1995 r. Wskazać trzeba, że Sąd I instancji przyjął, że Wojewoda nie naruszył treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym uznał, że organ podejmując to rozstrzygnięcie nie wiedział o przedmiotowym wniosku. Nie można przyjąć, jak to wywodzi autor skargi kasacyjnej, że tylko posiadanie tej wiedzy przez organ w dniu wydania decyzji mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność braku wiedzy Wojewody o złożonym wniosku H. O. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego nie zmienia faktu, że istnienie go i zgłoszenie przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia. W świetle natomiast tych wywodów, nie można było podzielić także innych argumentów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, ponieważ przychylił się, do rozstrzygnięcia organu nadzorczego. W jego ocenie, decyzja Wojewody Łódzkiego naruszała treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., zaś naruszenie to wystarczyło aby uznać, że decyzja ta rażąco narusza prawo. Na zakończenie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 156 § 2 k.p.a. organ nie stwierdza nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa powyżej organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie, organ jak też Sąd I instancji uznali, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997 r. Skarb Państwa przeniósł prawa rzeczowe do działki nr [...] na rzecz osób trzecich - Fabryki [...] ,,[...]" SA w Ł., zatem przejęcie praw do nieruchomości przez osoby trzecie w drodze umowy cywilnoprawnej powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. Organ administracji nie może bowiem we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.