II OSK 1022/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 232/04 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r., II SA/Gd 232/04, oddalił skargę S. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał S. W. wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku magazynowo-garażowego o wymiarach zewnętrznych 27,75 x 10,35 m do poziomu posadzki przyziemia, realizowanego na działce nr 400/9 przy ul. G. w miejscowości R. oraz powiadomienie organu o wykonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak ustalono, roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku są prowadzone bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 września 2003 r. stwierdzono, że budynek posiada następujące wymiary zewnętrzne: 27,75 x 10,35 m, ściana szczytowa od strony wschodniej została wymurowana na wysokość 3,52 m, druga ściana szczytowa od strony zachodniej na wysokość około 2 m, ściana północna usytuowana przy granicy z działką nr 399/2 na wysokość w części 1,3 m, a w części - 2,42 m, część obiektu w budowie na powierzchni 8,9 x 10,35 m została zadaszona stropem gęstożebrowym typu Leier do wysokości 3,52 m, ściana od strony południowej na długości 9,9 m została wymurowana na wysokość 1,3 m, a na długości 5 m na wysokość 3,52 m. Budynek jest stawiany na istniejących stopach i ławach fundamentowych oraz na istniejącej posadzce, pozostałych po wcześniej istniejącym w tym miejscu budynku. Następnie organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 22 września 2003 r., w związku z naruszeniem przez S. W. dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzone przez niego roboty budowlane oraz nałożył na niego obowiązki, po spełnieniu których inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2003 r. stwierdzono, iż ściany całego budynku zostały wzniesione do wysokości wcześniej wymurowanych ścian garażu, to jest około 3,52 m, dodatkowo zostały wykonane 3 podciągi z dwóch dwuteowników każdy, w kierunku poprzecznym budynku. Organ stwierdził zatem, iż S. W. kontynuował wstrzymane roboty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i tym samym wypełnił dyspozycję art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji trafnie zastosował art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem zaistniały przesłanki faktyczne ku temu. Nie zgodził się też z argumentacją skarżącego, jakoby kontynuacja prowadzonych robót budowlanych była uzasadniona, albowiem spowodowana koniecznością zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich oraz przed warunkami atmosferycznymi. Z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 października 2003 r. wynika, że ściany całego budynku zostały wzniesione do wysokości 3,50 m oraz dodatkowo zostały wykonane trzy podciągi, każdy z dwóch teowników. Wykonane roboty bezsprzecznie mają charakter kontynuacji budowy. Fakt wcześniejszego rozebrania budynku przez właściciela nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, albowiem nakaz rozbiórki dotyczy części nowo wybudowanej, do poziomu posadzki przyziemia i nie spowoduje konieczności wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia do "stanu poprzedniego", jak to określa właściciel. Na powyższą decyzję skargę złożył S. W. zarzucając naruszenie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że kontynuacja budowy przez niego nie znajduje uzasadnienia w konieczności jej zabezpieczenia przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Wskazał, że organ wstrzymując prowadzone roboty budowlane zobligowany był do ustalenia niezbędnych zabezpieczeń budowy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, iż wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami k.p.a. oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Bezspornym jest, że skarżący zrealizował na działce nr 400/9 położonej w R. roboty budowlane polegające na wymurowaniu ścian po obrysie wcześniej istniejącego budynku magazynowo - garażowego, przy wykorzystaniu uprzednio istniejących stóp i ław fundamentowych, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Pomimo wstrzymania przez właściwy organ, w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, prowadzonych samowolnie robót budowlanych, skarżący nadal kontynuował ich prowadzenie doprowadzając do wybudowania obiektu budowlanego o wysokości ścian 3,52 m oraz wykonania trzech podciągów składających się z dwóch dwuteowników każdy. Spełnione zostały zatem, określone w art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w następstwie prowadzenia robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem. Orzeczenie rozbiórki w tym przypadku stanowi pożądaną reakcję (sankcję) organu nadzoru budowlanego na ignorowanie (niewykonanie) w praktyce postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego przez ten organ. Zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki jest uzależnione tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości odstąpienia od niej w razie kontynuowania robót budowlanych po ich wstrzymaniu z jakiegokolwiek powodu. Nakaz wstrzymania, prowadzonych w warunkach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, robót budowlanych jest kategoryczny i zmierza - w interesie inwestora - do legalizacji zaistniałej samowoli. W odniesieniu do stanowiska skarżącego, który uzasadniał kontynuowanie robót budowlanych po ich wstrzymaniu koniecznością zabezpieczenia budynku przed osobami trzecimi i warunkami atmosferycznymi stwierdzono, iż rozmiar i charakter kontynuowanych robót oraz ich efekt w żadnym razie nie wskazują na ich charakter zabezpieczający. Przeciwnie, prowadzenie takich robót budowlanych wskazuje na chęć inwestora, pomimo zakazu, doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zamkniętego, co nie jest równoznaczne z jego uzasadnionym zabezpieczeniem. Zabezpieczenie robót w takim stanie, w jakim one były w dacie postanowienia o wstrzymaniu, winno było polegać na podjęciu innych działań niż kontynuowanie robót w celu wykończenia budynku. Jeżeli inwestor miał wątpliwości w zakresie wyboru najstosowniejszego sposobu zabezpieczenia robót budowlanych winien był zwrócić się do organu administracji o udzielenie potrzebnych wskazówek. Całkowicie bezzasadne są zarzuty skarżącego, iż organ administracji orzekający o wstrzymaniu robót budowlanych nie dopełnił swoich obowiązków i nie określił w postanowieniu o wstrzymaniu niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzestając na nakazaniu zabezpieczenia budowy przed dostępem osób trzecich.. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ administracji stanowiska wynikającego z wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997 nr 11, poz. 202, wskazano, że zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy zakończonej powołanym wyrokiem jest całkowicie odmienny od przedmiotowej sprawy. W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania wykonanie orzeczonej rozbiórki doprowadzi do usunięcia ścian i umieszczonych na nich dwuteowników, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej - bez pozwolenia na budowę, na istniejących już wcześniej stopach, ławach, fundamentach i posadzce, pozostałych po uprzednio dokonanej rozbiórce obiektów magazynowych i garaży należących do byłego GS-u. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2006 r. S. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono Sądowi: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię - nieprawidłową ocenę przez Sąd zastosowania tegoż przepisu przez PINB w Gdańsku i bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji, popełnionego przez ten organ, polegającego na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, mimo iż skarżący nie kontynuował robót budowlanych, a jedynie zabezpieczał budowę; 2. naruszenie prawa proceduralnego - art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż prawidłowe ustalenie przez organ administracyjny wymagań, dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy może ograniczać się do jednozdaniowego postanowienia o treści "nakazać zabezpieczenie budowy przed dostępem osób trzecich" - bez wskazania choćby jednego warunku, jakim miałoby zabezpieczenie to odpowiadać 3. naruszenie prawa proceduralnego - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niezbadanie przez sąd stanu faktycznego sprawy a tym samym naruszenie obowiązku sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, wynikające ze stwierdzenia przez sąd, iż inwestor w razie wątpliwości co do zabezpieczenia budowy winien był zwrócić się do organu administracji o udzielenie wskazówek - mimo, iż skarżący to uczynił a żądanie jego pozostało bez odpowiedzi ze strony organu. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący został zobowiązany do zabezpieczenia budowy, jednakże organ nie określił żadnych warunków, sposobów ani możliwości wykonania tegoż zabezpieczenia. Organ ograniczył się do jednego zdania w przedmiocie wykonania zabezpieczenia: "nakazać zabezpieczenie budowy przed dostępem osób trzecich". Takie określenie zabezpieczenia nie spełnia wymogów przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego o wymaganiach dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Nie sposób uznać przeto, iż organ w sposób właściwy ustalił sposób wykonania zabezpieczenia. W tym zakresie ujawnia się niewyjaśnienie przez sąd stanu faktycznego sprawy, co rzutuje na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia. Sąd podnosi bowiem, że sposób zabezpieczenia zastosowany przez inwestora nie wskazuje na charakter zabezpieczający tych prac, ale chęć doprowadzenia budynku do stanu zamkniętego. Sąd wywodzi również, że jeżeli inwestor miał wątpliwości w zakresie wyboru najstosowniejszego sposobu zabezpieczenia robót budowlanych, winien był zwrócić się do organu administracji o udzielenie potrzebnych wskazówek. Tymczasem, skarżący zwracał się do organu administracyjnego, i to niejednokrotnie, na co wskazuje treść decyzji wydanej przez organ I instancji, w której organ odnosi się do treści "składanych przez inwestora wniosków" dopiero przy orzekaniu rozbiórki, nadal unikając podania sposobu zabezpieczenia budowy, ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia, iż "zabezpieczenie budowy winno nastąpić w inny sposób, aniżeli przez dalsze realizowanie umowy". Zatem, wynika z tego, iż skarżący miał wątpliwości co do zabezpieczenia, zwracał się do organu administracji w tym przedmiocie - a ten wystosował odpowiedź dopiero wraz z orzeczeniem rozbiórki, nadal nie tłumacząc skarżącemu, na czym ma polegać zabezpieczenie, lecz jedynie na czym nie ma polegać. Odpowiedź ta była spóźniona i nie miała merytorycznie żadnej wartości. Obecnie skarżący ma ponosić negatywne konsekwencje wadliwości działania organów administracyjnych, nawet mimo wykazania własnej inicjatywy w ustaleniu na czym ma polegać owo zabezpieczenie. Postawiono też pytanie o cel jaki miałby przyświecać skarżącemu w kontynuowaniu budowy i narażaniu się na nakaz rozbiórki obiektu, skoro wszczęto procedurę legalizacji uprzednio wykonanych prac legalizacyjnych? Uznano za nieuzasadnione twierdzenie Sądu, jakoby teza orzeczenia, wydanego przez NSA we Wrocławiu, z dnia 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, nie znajdywała zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na całkowicie odmienny stan faktyczny i prawny od przedmiotowej sprawy. Sąd nie wyjaśnił, na czym odmienność ta miałaby polegać. Istnieją pewne odmienności stanów faktycznych, jednakże nie są one tego rodzaju, żeby miały powodować odmienną ocenę prawną. Także bowiem i w niniejszej sprawie "budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Powołany wyżej przepis jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2003 r. i w ocenie Sądu I instancji, którą to oceną należy podzielić został w sprawie niniejszej przez organ nadzoru budowlanego zastosowany prawidłowo. W sprawie nie podlega sporowi, iż skarżący S. W. zrealizował na działce nr 400/9 położonej w R., roboty budowlane polegające na postawieniu ścian po obrysie uprzednio istniejącego budynku magazynowo-garażowego, przy wykorzystaniu pozostałych po nim stóp i ław fundamentowych. Istota sporu sprowadza się w sprawie niniejszej do kwestii czy po wstrzymaniu przedmiotowych robót postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2003 r. inwestor nadal kontynuował roboty budowlane czy też jak twierdzi wykonywał prace mające na celu zabezpieczenie budowy. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż wykonywane po wstrzymaniu robót przez organ nadzoru budowlanego prace nie miały charakteru zabezpieczającego lecz kontynuacji budowy. Jak wynika z protokołu oględzin budowy w dniu 6 października 2003 r., który to protokół został przez skarżącego podpisany, ściany budowli zostały podniesione do wysokości wcześniej wymurowanych ścian garażu tj. ok. 3,52 m. Wykonane zostały też dodatkowo trzy podciągi z dwóch dwuteowników w kierunku poprzecznym budynku. Powyższych prac wykonanych po wstrzymaniu robót z całą więc pewnością nie można uznać, za prac zabezpieczających budowę. Organ nadzoru budowlanego miał więc w pełni uzasadnione podstawy aby orzec na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę budynku będącego w budowie na działce nr 400/9 przy ul. G. w miejscowości R. Nie może stanowić natomiast usprawiedliwienia dla takich działań skarżącego okoliczność, iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nie określił szczegółowo sposobu zabezpieczenia wykonanych już prac. Jak bowiem podkreślono wyżej prace wykonywane po tym wstrzymaniu miały charakter kontynuacji budowy a nie jej zabezpieczenia. Stan faktyczny sprawy niniejszej wypełnia więc całkowicie dyspozycję przepisu art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący miał wątpliwości co do sposobu zabezpieczenia budowy mógł się zwrócić o wyjaśnienie swoich wątpliwości do organów nadzoru budowlanego. Twierdzeń skarżącego, iż zwracał się do organów w tym przedmiocie nie potwierdza zaś materiał dowodowy sprawy. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy czym naruszył stosowne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie zarzutu niezastosowania w sprawie niniejszej stanowiska wyrażonego w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r. należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż wzgląd na odmienny stan faktyczny sprawy ze skargi S. W. nie pozwala na jego odpowiednie zastosowanie. W wyroku powyższym Sąd przesądził, iż organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. W stanie faktycznym sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 12 grudnia 1996 r. inwestor realizował w warunkach samowoli nadbudowę budynku po uprzednim rozebraniu dachu. W sprawie zaś niniejszej budynek był wznoszony na pozostałych fundamentach po rozebranym przez osoby trzecie budynku. W tym ostatnim przypadku istnieje więc możliwość rozebrania wykonanych ścian budynku bez konieczności orzekania o przywróceniu budynku do stanu poprzedniego. Zauważyć przy tym należy, iż orzeczenia sądów administracyjnych są wiążące dla organów administracji, stron i sądów administracyjnych wyłącznie w granicach sprawy w której zapadły. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.