I OSK 39/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 175/07 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 175/07 oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), odmówił L. F. potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej. Od decyzji tej odwołał się L. F., wyrażając pogląd, że wywiad środowiskowy w jego sprawie powinien przeprowadzić Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców a nie Zespól Terenowej Pracy Socjalnej. Tym samym Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców bezprawnie uchylił się od przeprowadzenia przedmiotowej czynności oraz z rażącym naruszeniem prawa zlecił ją Zespołowi Terenowej Pracy Socjalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż L. F. nie podjął współpracy z pracownikami organu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Okoliczność tę potwierdza między innymi notatka pracownika socjalnego MOPS-u, z której wynika, iż trzykrotnie próbowano w miejscu zamieszkania skarżącego przeprowadzić wywiad środowiskowy. Działania te nie przyniosły jednak pozytywnego rezultatu. Decyzję SKO w W. L. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze podtrzymał argumenty sformułowane poprzednio w odwołaniu. Stwierdził również, iż odmowa potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej stanowi zagrożenie dla jego zdrowia lub życia, a ponadto, że nieudzielanie pomocy w tym zakresie narusza, w jego ocenie, dyspozycję art. 162 w związku z art. 123 kodeksu karnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 162 i 231 kodeksu karnego, gdyż to skarżący, nie godząc się na przeprowadzenie obligatoryjnego wywiadu środowiskowego, uniemożliwił udzielenie sobie pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 175/07 oddalił skargę L. F. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.) W uzasadnieniu stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. organ może w drodze decyzji potwierdzić prawo osoby spełniającej kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej, do świadczeń zdrowotnych na takich zasadach, jak dla osób ubezpieczonych zdrowotnie. Decyzję administracyjną w tym zakresie wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby albo w miejscu jej pobytu (§ 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego - Dz.U. Nr 77, poz. 672). Pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc domagać się złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5). L. F. jako bezrobotny niewątpliwie spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jednakże z ustaleń organów pomocy społecznej bezspornie wynika, że skarżący nie wykazał chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi. Uniemożliwił on bowiem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swego faktycznego zamieszkania. W dniu [...] skarżący stawił się wprawdzie w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W., ale w trakcie rozmowy dotyczącej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nagle opuścił pokój, uniemożliwiając w ten sposób dokonanie stosownych ustaleń. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podzielić należy stanowisko SKO w W., że to organ I instancji decyduje kto ma przeprowadzić u podopiecznego wywiad środowiskowy, a strona ma obowiązek umożliwić dokonanie tej czynności. Zatem skarżący nie ma racji, twierdząc, że wywiad środowiskowy powinien w jego przypadku przeprowadzić Zespół do Spraw Osób Bezdomnych, a nie Zespół Terenowej Pracy Socjalnej nr [...]. Ponadto samo pozostawanie bez pracy i środków do życia nie stanowi o obowiązku przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przesłanką odmowy potwierdzenia L. F. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jest negatywna ocena jego postawy wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Podjęte w tym zakresie decyzje administracyjne, zdaniem Sądu I instancji, prawa zatem nie naruszają. Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu wniósł L. F., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przyznanie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji nie uwzględnił treści normy zawartej w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego. Okoliczność ta winna być traktowana jako odstąpienie od ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W konsekwencji powinna ona skutkować umorzeniem wszczętego postępowania, a nie wydaniem decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia. Taki pogląd znajduje, zdaniem kasatora, potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1995 r. w sprawie, o sygn. akt SA/Ka 1885/94. Jednocześnie z powyższą skargą kasacyjną pełnomocnik L. F. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej został skarżącemu przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 175/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Sąd kasacyjny - poza przypadkami nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - jest zatem związany podstawami skargi kasacyjnej. Podstawy kasacyjne powinny być prawidłowo określone przez samego kasatora. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, mógł uchybić sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Tym samym zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator. Dokładne określenie i uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów ma decydujące znaczenie dla możliwości badania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, tak jak może i powinien to czynić wojewódzki sąd administracyjny. Z własnej inicjatywy NSA nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Adresatem zarzutu naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego może być tylko Sąd I instancji, ponieważ to jego orzeczenie jest przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym. W orzecznictwie i doktrynie dominuje zatem pogląd, że wskazane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, dotyczy postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania. Nie odnosi się natomiast do dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązującej ten organ. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być więc wyłącznie naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W ramach tej podstawy skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wniesioną skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sądowi I instancji nie wytknięto jednak żadnych naruszeń norm procesowych zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ograniczono się tylko do wytknięcia uchybienia art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, organ pomocy społecznej wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Zarzut naruszenia art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z założenia nie mógł być zatem uwzględniony. Wskazana norma ma charakter procesowy, ale reguluje ona postępowanie administracyjne a nie postępowanie sądowoadministracyjne. Skoro omawiany przepis nie odnosi się do postępowania przed sądami administracyjnymi, to w taki postępowaniu nie miał on w ogóle zastosowania, a tym samym nie mógł być on naruszony przez Sąd I instancji. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż kontrolowane przez WSA we Wrocławiu decyzje dotyczyły odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej i zostały podjęte na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Powołany artykuł w ust. 2 pkt 3 przewiduje, że decyzje wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zawiera on zatem podobne uregulowanie jak art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowych sprawach aktualność zachowuje więc utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy, a nie - jak twierdzi kasator - do umorzenia postępowania w sprawie (por. między innymi niepublik. wyroki NSA sygn.I OSK 1424/07, I OSK 1513/07 i I OSK 102/07). Stanowisko to w pełni podziela też NSA rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Z przytoczonych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - radcy prawnemu - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.