II SA/Rz 339/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 339/07 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność następujących uchwał: - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie zarządzenia wyborów organów jednostek pomocniczych Gminy [...], - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie zgody na sprzedaż bez przetargu na rzecz firmy A. Spólka Jawna z siedzibą w O. działki nr [...] o pow. 1.0581 ha położonej w L. ul. P., będącej w użytkowaniu wieczystym, stanowiącej własność Gminy [...], - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie zgody na sprzedaż bez przetargu na rzecz D. G. i L. G. działki nr [...] o pow. 172 m² poł. W L. przy ul. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Gminy [...], - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie wykupu części działki nr [...] o pow. około 0,15 ha położonej na terenie wsi D. z przeznaczeniem na poszerzenie drogi dojazdowej do pól nr [...], - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie zamiany działek nr [...] o pow. 0,0106 ha i [...] o pow. 0.0017 ha za działkę nr [...] o pow. 0.0399 ha, położonych na terenie wsi D., z możliwością dopłaty pieniężnej do wartości ekwiwalentnej, - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie zasad umieszczania reklam i różnego rodzaju ogłoszeń na obiektach i terenach komunalnych Gminy [...] oraz opłat z tego tytułu, - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone na terenie Gminy [...], - nr [...] w sprawie zarządzenia poboru opłaty skarbowej w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, - nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie powołania Komisji Doraźnej. W podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że na sesji w dniu [...] stycznia 2007r. Rada Miejska podjęła w/w uchwały, które wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 9 lutego 2007r. Po dokonaniu analizy oświadczenia majątkowego złożonego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej – S. T. Wojewoda stwierdził, że Przewodniczący oświadczenie majątkowe złożył po upływie terminu wynikającego z art. 24 h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W związku z tym na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), mandat radnego S. T. wygasł w dniu 23 grudnia 2006r. Wojewoda podał, że sesja Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2007r. została zwołana przez S. T., który poprowadził również obrady Rady i podpisał wszystkie uchwały podjęte w tym dniu na sesji. Stosownie do przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sesje zwołuje przewodniczący rady, zaś zgodnie z art. 19 ust. 1 zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do prowadzenia swoich zadań m.in. w zakresie zwoływania i prowadzenia sesji wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, jego zadania, także w tym zakresie wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Wojewoda wskazał na wyrok NSA z dnia 10.01.2001r. II SA 1244/01 (Wspólnota 2002 nr 15, s.49), wedle którego rada gminy choćby obradowała w swym pełnym ustawowym składzie, ale na zgromadzeniu zwołanym przez osobę do tego nieupoważnioną, nie jest organem gminy. Zdaniem Wojewody takie uchwały są nieważne ex tunc i nie mogą istnieć w obrocie prawnym. Zwołanie sesji oraz prowadzenie obrad rady przez osobę, która utraciła mandat radnego i tym samym funkcję przewodniczącego rady stanowi naruszenie prawa - art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powoduje to również to, że uchwały podjęte na tej sesji są nieważne. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska reprezentowana przez przewodniczącego S. T., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia z powodu jego niezgodności z prawem, przede wszystkim wobec naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi powołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. opublikowany w Dz. U. Nr 48, poz. 327. i stwierdzono, że w świetle tego orzeczenia stanowisko organu nadzorczego jest nieuzasadnione. W wyroku tym TK uznał za niezgodny z Konstytucją między innymi art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw a więc stwierdził, że spóźnienie się radnego ze złożeniem w terminie oświadczenia majątkowego nie powoduje wygaśnięcia mandatu. W związku z tym S. T. miał pełne prawo jako przewodniczący Rady Miejskiej zwołać sesję w dniu [...] stycznia 2007r., przewodniczyć jej obradom oraz podpisać podjęte tam uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dodatkowo naprowadził, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samego prawa z dniem upływu terminu do złożenia oświadczenia majątkowego. Natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w czasie obowiązywania art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2007r. orzekł, że art.190 ust. 1 pkt 1a jest niezgodny z Konstytucją, jednakże przepis ten utracił moc z datą ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło w dniu 19 marca 2007r. Dlatego też skarga Rady Miejskiej jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona z innych jednak przyczyn niż te, na które wskazuje. 1. Nie jest przez stronę skarżąca kwestionowane, że Przewodniczący Rady Miejskiej – S. T., złożył oświadczenie majątkowe po upływie terminu określonego przepisem art. 24 h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Poza sporem pozostaje również fakt zwołania przez Przewodniczącego S. T. na dzień [...] stycznia 2007r. sesji Rady Miejskiej, jak również okoliczność przewodniczenia przez S. T. obradom Rady w dniu [...].01.2007r. i podpisanie podjętych w tym dniu przez Radę uchwał; uchwały te są objęte rozstrzygnięciem nadzorczym. Na podstawie pisma Wojewody z dnia 3.07.2007r. Nr [...] , który to dowód dopuszczony został z urzędu w trybie art.106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Sąd ustalił, że w związku ze złożeniem oświadczenia majątkowego po terminie Rada Miejska nie podejmowała uchwały o wygaśnięciu mandatu S. T. oraz, że Wojewoda nie wydawał zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu S. T. Dopiero w dniu [...].03.2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie niewygaszania mandatu Przewodniczącego Rady Miejskiej, natomiast Wojewoda pismem z dnia 17.04.2007r. stwierdził w trybie art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, że uchwałę tą wydano z naruszeniem prawa. 2. W dacie podejmowania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego przepis art.190 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) zwana dalej - Ordynacją stanowił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. W myśl ustępu 2 tegoż artykułu, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 (a więc również punkt 1a) stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeśli chodzi o "odrębne przepisy", o których powyżej mowa, to w sprawie chodzi o regulację zawartą w art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwana dalej – usg., zgodnie z którą radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Do pierwszego oświadczenia majątkowego radny jest obowiązany dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, a wójt informację o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli taką działalność prowadzili przed dniem wyboru. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnego i wójta co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji. Wskazane powyżej unormowania w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, w ocenie organu nadzoru dawały podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego podjętych w dniu [...].01.2007r. przez Radę Miejską uchwał. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przedstawione powyżej przepisy wskazują na deklaratoryjny charakter uchwały o wygaśnięciu mandatu. Jednakże w uchwale takiej tkwi również element kształtujący. Organ orzekający autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuacje prawną. To, co do tej pory było normowane tylko w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu indywidualnego jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna. Rada ocenia i rozstrzyga więc o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (zob. K.W. Czapliński, B.Dauter, A.Kisielewicz, F.Rymarz: Samorządowe prawo wyborcze, komentarz, Warszawa 2006r.). Za stanowiskiem takim przemawiają również przepisy Ordynacji zawierające sui generis procedurę, wedle której następuje stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. Unormowania te wskazują, że organem właściwym jest rada gminy, a formą rozstrzygnięcia jest uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu; uchwała w tym przedmiocie powinna być podjęta w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia takiej uchwały (zob. uchwała NSA z 23.10.2000r. sygn. OPS 13/00, ONSA 2/2001, poz.50). Konstrukcja przepisu art.190 ust. 2 Ordynacji upoważnia też do stwierdzenia, że rada ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianej w art.190 ust. 1 Ordynacji. Ustawodawca przewidział także sytuację, gdy rada nie wykonuje wskazanego obowiązku. W takim przypadku przepisy ustawy o samorządzie gminnym umocowują wojewodę do podjęcia działań polegających najpierw na wezwaniu rady do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a następnie - w razie bezskutecznego upływu tego terminu – do wydania zarządzenia zastępczego (art.98a usg.). Zaznaczyć też należy, że rozstrzygnie takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (art.98 usg.). Zatem konkluzja jest taka, że dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego niezbędna jest uchwała właściwej rady, a w razie jej braku – zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie. Dopiero w sytuacji, jeśli taki akt (uchwała albo zarządzenie zastępcze) funkcjonuje w obrocie prawnym, organ nadzoru jest uprawniony do wywodzenia z tego faktu określonych skutków . Tymczasem poza sporem pozostaje, że do daty podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Miejska nie podjęła uchwały o wygaśnięcia mandatu S. T.; również Wojewoda nie wydał zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie. Wobec tego przy braku jednego z wymienionych aktów niedopuszczalnym było stwierdzenie nieważności uchwał podjętych na sesji zwołanej na dzień [...].01.2007r. przez S. T. – Przewodniczącego Rady Miejskie, który sesji tej przewodniczył i podpisał podjęte przez Radę w tym dniu uchwały, z powoływaniem się na wygaśnięcie mandatu S. T. 3. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). Natomiast z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ostatnio wskazane uprawnienie Sądu (brak związania zarzutami skargi), pomimo chybionych zarzutów upatrujących zasadność skargi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt K 8/07, zadecydowało o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak wyroku, na podstawie art. 148 w zw. z art.134 § 1 P.p.s.a.