I OSK 1929/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/1383/05 uchylił zaskarżoną przez M. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] września 2005 r., na podstawie art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 10, art. 4, art. 5 ust. 1, 8 i 8a, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4, 4a i 6, art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12a ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 6, art. 47 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem), art. 104 i 108 k.p.a., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił M. K. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: M. K., J. K., B. K. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik wskazał, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi kwotę [...] zł i przekracza kwotę progową 504,00 zł, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o kwotę 282,12 zł. W tej sytuacji zasiłek rodzinny nie przysługuje. Kierownik uwzględnił, ustalając wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie dochody opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Nie uwzględnił natomiast oświadczenia wnioskodawczyni o dochodach niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym, mianowicie dochodów z gospodarstwa rolnego stanowiącego roczny dochód w kwocie [...] zł. Pomimo iż wnioskodawczyni przedstawiła umowę dzierżawy w formie aktu notarialnego, na podstawie której wydzierżawiła ona gospodarstwo o pow. [...] ha przeliczeniowych na okres 10 lat. W ocenie Kierownika przedstawiona przez wnioskodawczynię umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. jest zawarta zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w odpowiedniej formie i na okres 10 lat, ale dzierżawcą nie jest żadna z osób wymienionych w tym przepisie, to jednak nie została ona zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków i nie została zawarta w celach emerytalno-rentowych. Wobec tego Kierownik nie miał podstaw do wyłączenia wydzierżawionego gospodarstwa przy ustalaniu dochodu na członka rodziny wnioskodawczyni. Uwzględnienie przy wyliczaniu dochodu gruntu wydzierżawionego spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniesiono ponadto, że w świetle art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującej się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie – po rozpatrzeniu odwołania M. K. – utrzymał w mocy powyższą decyzję. Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego wynika, iż miesięczny dochód rodziny M. K. w przeliczeniu na osobę w 2004 r. wyniósł [...] zł, która to kwota przekracza ustawowe minimum uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, tj. kwotę 504 zł. Zdaniem Kolegium obliczenia dochodu rodziny skarżącej zostały dokonane przez organ l instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż miesięczny dochód rodziny M. K. przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę wyższą aniżeli kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Kolegium wyjaśniło, że organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Zarzut strony kwestionujący zasadność doliczenia do dochodu rodziny dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego Kolegium uznało za bezzasadny. Podniosło, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 5 ust. 8a) umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego wywołuje skutki w postaci obniżenia powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę do doliczania wysokości dochodu rodziny jedynie w przypadku zawarcia umowy dla celów emerytalno-rentowych. Skoro w niniejszej sprawie umowa dzierżawy nie została zawarta w celach emerytalno-rentowych, należy uznać, iż do dochodów rodziny zalicza się dochód z gospodarstwa rolnego, niezależnie od jego faktycznej dochodowości. Stanowisko takie zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M. K. złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę bez wszechstronnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności pominął on istotną dla treści rozstrzygnięcia okoliczność, że zawarta przez nią umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego została wpisana do ewidencji gruntów. Przedstawiła dokumenty dowodzące na dokonanie tej czynności i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy ustalaniu dochodu rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego pozwala na niewliczanie dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, odsyłając tym samym do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Ta zaś ustawa w art. 28 ust. 4 pkt 1 stanowi, że o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej można mówić w przypadku oddania przez rolnika gruntów w dzierżawę na podstawie pisemnej umowy zawartej z osobą nienależącą do kręgu osób wymienionych pod literami a/-d/ cytowanego przepisu. Umowa taka powinna być zawarta na okres co najmniej dziesięciu lat oraz zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków. W przedmiotowej sprawie skarżąca przedstawiła umowę dzierżawy w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2004 r., zawartą na okres dziesięciu lat. Wprawdzie skarżąca dopiero przy skardze dołączyła kopię wzmiankowanej wyżej umowy dzierżawy, na której to widnieje adnotacja dokonana ręcznie, że: "Przyjęto do ewidencji gruntów [...].08.2004 r." oraz kopia odcisku pieczęci Starostwa Powiatowego w Tarnowie, to wobec tej okoliczności jak i podnoszonego przez nią już w odwołaniu od decyzji I instancji faktu dokonania przez skarżącą zgłoszenia umowy dzierżawy do ewidencji gruntów i budynków, Sąd uznał, że sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z postanowieniami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. obligującymi organy do zebrania całego materiału dowodowego, tak aby stworzyć rzeczywisty obraz sprawy, oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się też ze stanowiskiem organów, że z umowy tej nie wynika, aby została ona zawarta dla celów emerytalno-rentowych. Jak wskazał Sąd I instancji przepis art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie ustanawia wymogu, by umowa dzierżawy w swojej treści wyraźnie stwierdzała, że została zawarta dla celów emerytalno-rentowych. W przepisie tym wprawdzie wspomina się o "emerycie lub renciście", ale jedynie w kontekście zaprzestania działalności rolniczej, co stanowi przesłankę przyznania emerytury lub renty rolniczej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie przepis ten musi być odczytywany razem z odsyłającym do niego przepisem ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującym zasady ustalania wysokości dochodu rodziny osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku rodzinnego. Celem zasiłku rodzinnego jest wsparcie rodzin, w których dochód przypadający na osobę jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe. Dlatego bardzo istotne jest prawidłowe ustalenie dochodu rodziny. Ustawodawca przyjął, że rodzina posiadająca gospodarstwo rolne może potencjalnie osiągać z niego dochody i dlatego zadecydował, że w takim przypadku do dochodu rodziny należy doliczyć odpowiednią kwotę w zależności od powierzchni posiadanego gospodarstwa rolnego. Możliwość uzyskiwania potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego odpada jednak w przypadku wydzierżawienia tego gospodarstwa. Taki jest cel regulacji art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych – wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista. W uzasadnieniu wskazano, iż zapis art. 5 ust. 8a pkt 1 "stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym" oznacza, że umowa dzierżawy musi być zawarta zgodnie z przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z treści zaś art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że osobą wydzierżawiającą gospodarstwo rolne jest emeryt lub rencista, a więc osoba, która ma ustalone prawo do emerytury lub renty rolniczej. Kolegium powołało się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 603/06, zgodnie z którym umowa dzierżawy, stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Wydzierżawiający to emeryt lub rencista w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, dlatego że wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą (art. 28 ust. 1), natomiast zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy pozwala na uznanie, iż zaprzestał tej działalności (art. 28 ust. 4). Z tych względów, zdaniem Kolegium, należy brać pod uwagę w niniejszej sprawie okoliczność czy wydzierżawiającym jest emeryt lub rencista. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione postawy i dlatego podlegała uwzględnieniu. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) jest nieprawidłowa. Jak mowa w powołanym przepisie, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem m.in. oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Tak więc przepis ten ustanawia generalną zasadę, że obszary rolne oddane w dzierżawę wlicza się do powierzchni gospodarstwa rolnego, co ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu dochodu rodziny z gospodarstwa rolnego. Przyjęty w tym przepisie wyjątek odwołuje się wprost do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc należy go wprost stosować. Zgodnie z art. 28 ust. 4 pkt 3 lit. a/-d/ ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, określonej w tym przepisie osobie. Ta umowa dzierżawy stosownie do powołanego przepisu jest zawierana wyłącznie pomiędzy określonymi osobami, w świetle których wydzierżawiającym pozostaje zawsze emeryt lub rencista. Jak to wskazano wyżej, jeżeli ustawa o świadczeniach rodzinnych odwołuje się do stosownych przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, i to bez żadnych odstępstw w tym zakresie, to wydzierżawiającym może być jedynie emeryt lub rencista i nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego przekonanie Sądu I instancji, iż dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstw rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista rolniczy. Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu swoich orzeczeniach, a przykładowo wskazać można wyrok z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie I OSK 602/06; z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 1496/06. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając zaskarżony wyrok, rozstrzygnął również o oddaleniu skargi na mocy art. 151 ww. ustawy gdyż dochód rodziny skarżącej przekracza ustawowe kryterium i decyzja organu odwoławczego była w tym zakresie prawidłowa. Jednocześnie Sąd uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odstąpił od obciążenia M. K. zwrotem kosztów postępowania sądowego.