II OSK 66/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 217/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Gminy Ż. na rzecz [...] kwotę 442 (czterysta czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Gminy Ż. uchwałą z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o zmianie ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 146, poz. 1055) w związku z art. 24h ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego [...] z powodu niezłożenia w terminie określonym w art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Na powyższą uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...], po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego, [...] wniósł skargę do sądu administracyjnego powołując się na fakt, że opóźnienie w złożeniu oświadczenia było zaledwie dwudniowe oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ż. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że niezłożenie oświadczenia w terminie, zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin..., skutkowało wygaśnięciem z mocy prawa mandatu radnego, wobec czego Rada Gminy na sesji w dniu [...] grudnia 2006 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego, a w wyborach uzupełniających mandat radnego Rady Gminy uzyskała [...]. W ocenie Rady Gminy Ż. uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, a ponadto uchylenie uchwały zwiększyłoby liczbę radnych Gminy do 16-tu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że do dnia 18 marca 2007 r. obowiązywał przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin....., stosownie do którego wygaśniecie mandatu radnego następowało wskutek niezłożenia w określonych przepisami odrębnymi terminach, oświadczenia o stanie majątkowym, a wygaśnięcie mandatu stwierdzała rada w drodze uchwały w ciągu 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia (art. 190 ust. 2 pow. ustawy). Jak wynika z akt sprawy bezsporny jest fakt, że radny oświadczenia w terminie nie złożył. Fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., którym stwierdzono niekonstytucyjność regulacji art. 190 ust. 1 pkt 1a, w ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw, co oznacza, że skutków orzeczenia nie można rozciągać na sytuacje wcześniejsze. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wydania uchwały Rady Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] obowiązywał przepis uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji niezłożenia przez niego oświadczenia majątkowego w określonym terminie. Dodatkowo Sąd wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2007 r. wyborów uzupełniających do Rady Gminy Ż. mandat radnego uzyskała [...]. Liczba radnych Rady Gminy wynosi 15 osób i jest zgodna z ilością radnych określoną w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji Sąd uznał, że uchwała jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez [...] zarzucono obrazę art. 190 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej do rad gmin.....i art. 2 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 86 § 1 w zw. z art. 88 § 1 i 2 k.c. Z tej przyczyny wniesiono o uchylenie uchwały Rady Gminy Ż. i zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez Radę Gminy Ż. podzielającej stanowisko Sądu I instancji, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty są bowiem zasadne. Podstawą zaskarżonej uchwały jest przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin..., w związku z art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin..., wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że radny [...] nie złożył oświadczenia w terminie określonym w art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji Rada Gminy Ż. podjęła uchwałę z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Stanowiący podstawę uchwały przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin..., został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 48, poz. 327) uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), wskutek czego utracił moc obowiązującą w dniu ogłoszenia wyroku - 19 marca 2007 r. W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zatem wiążą wszystkich adresatów bez wyjątku i powinny być respektowane przez wszystkie podmioty, w tym sądy. Co do zasady, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chociaż Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, bądź wyłączyć w orzeczeniu wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu/normy. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca. Wskazać należy, że skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego, co do niezgodności danego aktu z Konstytucją, są zależne od treści orzeczenia Trybunału (zob. M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, Nr 3). Rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, orzekające o niekonstytucyjności normy prawnej, jak w niniejszej sprawie, mają ten skutek, że dotychczasowa norma przestaje być obowiązującą regułą, jako ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Wobec tego, skutki orzeczenia powinny być uwzględniane, nie tylko w sytuacjach faktycznych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, co oczywiste, ale regulacja prawna uwzględniająca skutki orzeczenia powinna być stosowana także do stanów wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji, a nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - w wyniku orzeczenia Trybunału, oznacza bowiem bezwzględną eliminację z systemu prawnego. Z uwagi na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, według którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, wydaje się być niecelowe stosowanie takiego aktu normatywnego czy normy prawnej do oceny stanów faktycznych powstałych w czasie, gdy akt ten (lub norma) jeszcze obowiązywał, skoro powstaje następnie możliwość sanowania rozstrzygnięć podjętych na jego podstawie. O ile zatem przepis prawny zachowuje moc obowiązującą do daty ogłoszenia wyroku Trybunału, o tyle nie powinien być stosowany w konkretnej sprawie przez sąd, skoro orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zostało obalone domniemanie jego zgodności z Konstytucją. Sprzeczność przepisu z Konstytucją istnieje z reguły od daty wydania aktu prawnego/wejścia w życie przepisu prawnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, odnosząc się także do sytuacji powstałych w czasie sprzed wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W orzeczeniu o sygn. akt K 8/07, stwierdzającym niekonstytucyjność normy zawartej w przepisie art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin... Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że orzeczenie o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. Orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Wobec tego sąd orzekający w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, powinien rozpoznać sprawę z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. Skoro bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wzruszenia aktu, wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu w sprawie zakończonej aktem administracyjnym lub orzeczeniem sądowym, to ta podstawa oceny legalności aktu ma zastosowanie także w sprawie będącej w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny, należy zatem uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego skutki odnoszące się do stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Oceny tej nie zmienia fakt przeprowadzenia wyborów uzupełniających, w wyniku których mandat radnego Rady Gminy Ż. uzyskała [...]. W zaistniałej sytuacji ustawowy skład rady trzeba rozumieć jako jej aktualny skład - z uwzględnieniem radnych wybranych w wyborach uzupełniających, ale i tych radnych, w sprawach których sąd stwierdził nieważność uchwał stwierdzających wygaśniecie mandatów. Należy zatem przyjąć, że "ustawowy" skład Rady w tym przypadku będzie inny, niż określony w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podzielił ocenę przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II OSK 1524/07, II OSK 1531/07, II OSK 1844/07, II OSK 1817/07. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 powołanej wyżej ustawy.