II SA/Kr 1247/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja /spr./ Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr[...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adw. K.Z. kwotę 292, 80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy /w tym 22 % VAT/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...].08.2005r. znak[...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania L.S. od decyzji Starosty N. z dnia [...].03.2005r. znak:[...] (zweryfikowanej postanowieniem z dnia [...].04.2005 r. znak:[...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.P. pozwolenia na dokończenie rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na istniejącym przyziemiu, w którym zlokalizowany jest garaż wraz z instalacją wewnętrzną: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną i gazową oraz grzewczą oraz infrastrukturą towarzyszącą: wjazd na działkę z drogi dz. nr ewid. "1" (ul. K.), zlokalizowanych na działkach nr ewid. "2", "3", "4", "5", położonych w R. - Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia lokalizacji inwestycji na działkach nr ewid. "2", "1", "4", "5" położonych w R. i orzekł o lokalizacji inwestycji na działach nr ewid. "2", "1", położonych w R. W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w terminie odwoławczym przewidzianym przez kodeks postępowania administracyjnego tj. w dniu 18.04.2005 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynęło pismo L.S. z dnia 16.04.2005 r. nie noszące cech odwołania, jednakże zawierające uwagi do tej decyzji sygnalizujące błąd w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...].04.2005r. znak:[...] Starosta N. sprostował z urzędu błąd pisarski w dacie zaskarżonej decyzji. W dniu 17.05.2005 r. (po upływie terminu przewidzianego w k.p.a. na wniesienie odwołania) do Starostwa Powiatowego w N. wpłynęło kolejne pismo L.S. z dnia 16.05.2005 r., stanowiące odwołanie od wymienionej decyzji Starosty N. Wojewoda uznał pismo L.S. z dnia 16.04.2005 r. za odwołanie, ponieważ zawierało zastrzeżenie do wydanej decyzji (jej daty), a pismo z dnia z dnia 16.05.2005r. za uzupełnienie odwołania. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy stwierdził, co następuje: Realizacja inwestycji została rozpoczęta w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta R. wydaną z upoważnienia Starosty N. z dnia [...].12.1999r. znak:[...], która decyzją ostateczną Wojewody z dnia [...].09.2000r. znak:[...], została utrzymana w mocy w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę, natomiast w zakresie nałożonych warunków została uchylona z równoczesnym orzeczeniem nowych warunków. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7.04.2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2773/00 stwierdził nieważność zarówno ostatecznej decyzji Wojewody, jak i decyzji organu I instancji. Do dnia wydania tego wyroku inwestor zrealizował przyziemie budynku w stanie surowym. Obecnie inwestor dysponuje ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanymi dla przedmiotowej inwestycji dla działek nr ewid. "2", "1", położonych w R. Złożony w terminie ważności decyzji z dnia [...].08.1998r. znak:[...] wniosek inwestora z dnia 11.08.1999r. o wydanie pozwolenia na budowę, o WZiZT w trakcie ponownego postępowania został uzupełniony i rozszerzony pismami z dnia 29.12.2003 r. i z dnia 29.07.2004 r. Inwestor wykazał się posiadanym prawem do dysponowania obydwoma działkami inwestycji na cele budowlane. Inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem pozwolenia, uzgodnienia i opinie innych organów. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przedmiotowej inwestycji - opracowany przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane i zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego - spełnia wymagania art. 34 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 prawa budowlanego "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. l oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". W przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania, tj.: a) zgodność projektu budowlanego z decyzjami o WZiZT, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, b) zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, c) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. l pkt l b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego. W związku z tym organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na dokończenie rozpoczętej budowy przedmiotowej inwestycji. Wojewoda nie dopatrzył się też naruszenia zasad postępowania administracyjnego, naruszenia interesów osób trzecich, a także naruszenia prawa budowlanego. Zarzuty odwołania dotyczyły między innymi: wycięcia drzew, które zdaniem skarżącej zabezpieczały działkę nr ewid. "2", naruszenia, zdaniem skarżącej, na skutek źle prowadzonej inwestycji, stabilności terenów wokół działki nr ewid. "2", braku tablicy informacyjnej na budowie podczas realizowania przyziemia, egzekwowania warunków decyzji z dnia [...].12.1999 r. znak:[...] o pozwoleniu na budowę, która wskazanym wyżej wyrokiem NSA, została wyeliminowana z obiegu prawnego, przeprowadzenia przyłącza gazowego, objętego wcześniej zgłoszeniem, przyjętym bez sprzeciwu przez Burmistrza Miasta R., braku drożności instalacji burzowej, odwadniającej część posesji Szpitala, zlokalizowanego po drugiej stronie ulicy K., a także utrudnionego dojazdu do niego, spowodowanych rzekomo pracami budowlanymi przy budowie przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do tych zarzutów Wojewoda wskazał, że nie są to zagadnienia objęte postępowaniem o udzielenie pozwolenia na dokończenie rozpoczętej budowy i dotyczą właściwości innych organów. Za bezzasadny uznał Wojewoda zarzut o treści: "Inwestor w dniu 29.07.2004 r. uzupełnił brakujące dokumenty, więc jak mógł wykonać znaczną część projektu budowy". Realizacja przyziemia obiektu nastąpiła w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...].12.1999 r. znak:[...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, przed jej wyeliminowaniem z obiegu prawnego. Natomiast uzupełnienie akt sprawy o brakujące dokumenty dotyczyło pozwolenia na dokończenie rozpoczętej budowy przedmiotowego obiektu. Zarzut, dotyczący lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie nie nadającym się pod zabudowę ze względów geotechnicznych nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa inwestycja jest usytuowana zgodnie z wymienionymi ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany, opracowany przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane, był poprzedzony opinią geologiczno - inżynierską wykonaną w 1999r. przez osoby legitymujące się uprawnieniami w tym zakresie, opartą między innymi na badaniach geologicznych terenu. Przyjęte rozwiązania konstrukcyjne fundamentów przedmiotowego obiektu, jak i całego przyziemia w pełni są zgodne z tą opinią. Wojewoda zwrócił uwagę, że inwestor, wypełniając zalecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w n., w 2001 roku zlecił wykonanie ekspertyzy, dotyczącej zabezpieczenia warstw ziemnych skarpy od strony północnej działki oraz warstw ziemnych pochodzących z wykopów. Ponadto na zlecenie Sądu Rejonowego w N. w maju 2004 r. wykonana została ekspertyza techniczna, która nie wykazała jednoznacznie ewentualnych związków uszkodzeń obiektu odwołującej się z przedmiotową inwestycją. Wszystkie te ekspertyzy zostały na zlecenie Sądu Rejonowego w N. poddane sprawdzeniu przez biegłego sądowego, który w opinii z lipca 2005r. stwierdził prawidłowość ich wykonania. W tych okolicznościach żądanie odwołującej się wykonania kolejnej ekspertyzy terenu inwestycji na obecnym etapie postępowania jest bezzasadne, tym bardziej, iż zakres robót objętych zaskarżoną decyzją dotyczy dokończenia budowy piętra i poddasza, bez ingerencji w podłoże. Istotne w tej kwestii jest to, iż kondygnacje te były zaprojektowane w obecnej formie już na etapie wydawania przez Burmistrza Miasta R. pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. decyzji z dnia [...].12.1999 r., znak:[...], w związku z czym obciążenia od nich były przewidziane przy projektowaniu fundamentów. Ponieważ w decyzji Starosty N. z dnia [...].03.2005 r. znak:[...] zostały błędnie wyznaczone działki terenu inwestycji, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia lokalizacji inwestycji i orzekł prawidłowo o lokalizacji inwestycji, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.S. zarzucając, że inwestycja prowadzona jest nieprawidłowo, stanowi zagrożenie dla posesji skarżącej, utrudnia dojazd do szpitala oraz do szkoły. Na skutek niewłaściwie prowadzonych robót budowlanych budynek skarżącej popękał, uległy zniszczeniu chodniki wokół budynku, opadły filary podtrzymujące taras. Zdaniem skarżącej objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość nie nadaje się do zabudowy ze względów geotechnicznych. Dalsze prowadzenie tej inwestycji zagrażania życiu, zdrowiu i mieniu skarżącej i jej rodziny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich uchylenia, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze. J.P. dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Została ona utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] września 2000r., a tym samym uzyskała walor ostateczności. Decyzje obu instancji pozostawały w obrocie prawnym do 7 kwietnia 2003 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ich nieważność. Do tego czasu inwestor zrealizował przyziemie budynku w stanie surowym. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor na jej podstawie rozpoczął już roboty powoduje, że właściwe do doprowadzenia rozpoczętej inwestycji do stanu zgodnego z prawem stają się organy nadzoru budowlanego. Sąd tym samym podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 153/05, gdzie stwierdzono, że "po uchyleniu przez NSA decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy budowa była już zaawansowana, postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie pozostawało nic innego, jak tylko umorzenie postępowania. (...) Na tym rola organu administracji architektoniczno - budowlanej winna była się skończyć. Bezprzedmiotowość wszak dotyczyła postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę budynku, a nie na wykonanie tylko tych robót, które faktycznie już wykonane zostały. Uchylenie przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę ulokowało rozstrzyganie co do dalszych losów całej inwestycji w organach nadzoru budowlanego. To już do nich, a nie do organu administracji architektoniczno -budowlanej należała, dokonywana w trybie art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego, ocena zgodności wykonanych robót z prawem i konieczności nałożenia na inwestora stosownych nakazów, mogących przecież powodować ingerencję w istniejącą substancję (łącznie z nakazem rozbiórki). To te organy również mogły decydować o pozwoleniu na kontynuowanie robót. Nie było żadnych podstaw ku temu, aby roboty związane z dokończeniem budowy stały się przedmiotem odrębnego od poprzednio toczącego się i umorzonego postępowania w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania samo w sobie stanowiło obejście prawa. Kończącą to postępowanie decyzją organ zezwolił na wykonanie określonych robót "dokończeniowych" w obiekcie, który jako jedna kompletna inwestycja objęty był uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę. (...) Tak wszczętego i zakończonego postępowania nie można traktować jako pozostającego w oderwaniu od całego procesu inwestycyjnego i podejmowanych w jego ramach aktów. Przedmiotem tego postępowania były roboty stanowiące naturalny ciąg jednej budowy, mieszczące się w jednym procesie inwestycyjnym. Wszystkie akty administracyjne podejmowane w tym procesie, a także wyrok Sądu dotyczyły całej inwestycji, a więc i robót "dokończeniowych". Żadna część tego procesu nie została zamknięta odpowiednim aktem administracyjnym, legalizującym stan inwestycji istniejący po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie więc przedmiotem postępowania, o którym mowa była budowa obiektu, a nie tylko "zawieszone w powietrzu" roboty wymienione w decyzji." Wprawdzie decyzja będąca obecnie przedmiotem oceny Sądu zapadła po stwierdzeniu przez sąd administracyjny nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jej uchyleniu, jak w sprawie II SA/Kr 153/05, niemniej różnica ta nie wpływa w żaden sposób na zastosowanie zacytowanej wyżej argumentacji w niniejszej sprawie. Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła na skutek zastosowania przez organy administracji niewłaściwego trybu postępowania. Będące podstawą decyzji przepisy art. 28, 33, 34 i 36 Prawa budowlanego przewidują inne przesłanki orzekania niż art. 50 i nst., które winny być zastosowane. Skoro więc decyzje te naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, należało uchylić je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Skarżąca w niniejszym postępowaniu korzystała z prawa pomocy w zakresie całkowitym tj. w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia z urzędu adwokata. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123 poz. 1058 ze zmianami). Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z art. 250 p.p.s.a. na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zmianami).