II OSK 1602/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 539/07 o odrzuceniu skargi Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zameldowania postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 16 lipca 2007 r. odrzucił skargę Gminy C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie zameldowania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...], którą odmówił on zameldowania G. J. i J. P. na pobyt stały w miejscowości [...] Gmina C., i zameldował wskazane osoby pod powyższym adresem. W związku z tym, że Wójt Gminy C. był w niniejszej sprawie organem administracji I instancji, Gmina C. utraciła możliwość dochodzenia swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Pogląd taki został zaprezentowany w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, podjętej w składzie 7 sędziów (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115), w której Sąd ten zauważył, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, organ ten powinien reprezentować interes jednostki samorządu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie będzie natomiast posiadała legitymacji procesowej do skarżenia decyzji odwoławczego. Skarga Gminy C. podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), z powodów procesowych, bez badania jej zarzutów merytorycznych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w części wsi Z., 2) prawa procesowego tj. art. 50 ustawy P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Gmina C. nie ma legitymacji skargowej - interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, 3) prawa procesowego tj. art. 3 ustawy P.p.s.a., poprzez uniemożliwienie kontroli decyzji z punktu widzenia poprawności merytorycznej dokonanych w niej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania prawa, czego konsekwencją będzie obniżenie wpływów budżetowych z tytułu podatku od nieruchomości, a także zmiana wykorzystania terenu z rekreacyjnego na mieszkalny całoroczny. W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, że działka G. J. przeznaczona została pod budownictwo letniskowe, nie zabudowę całoroczną. Ponadto, G. J. nie uzyskała pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania domku letniskowego w Z. na budynek mieszkalny. Pełnomocnik Gminy C. wskazał także, że art. 50 ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, nie zawiera ograniczeń w możliwości zaskarżania przez jednostkę samorządu terytorialnego orzeczeń organów odwoławczych. Gmina nie może utracić przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłącznie z tego powodu, że jej organ był w danym postępowaniu organem administracji rozstrzygającym sprawę co do istoty. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyli: Wojewoda [...] oraz G. J. i J. P.. Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podkreślił, że art. 50 ustawy P.p.s.a. daje możliwość dochodzenia swojego interesu przed sądem administracyjnym jedynie podmiotom, które były legitymowane do jego dochodzenia w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu dotyczącym zameldowania G. J. i J. P. Wójt Gminy C. nie występował w swoim imieniu, ale pełnił funkcję organu rozstrzygającego, brak zatem podstaw do uznania, że Gmina ta jest legitymowana do złożenia skargi. Nie może być więc mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 50 ustawy P.p.s.a. G. J. i J. P. wnieśli o odrzucenie kasacji, przytaczając zarzuty wobec decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] o odmowie zameldowania, w szczególności dowodząc, że domek letniskowy spełnia wszystkie wymagania prawa budowlanego i powinien być traktowany jak budynek mieszkalny. Podkreślili także, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 14, poz. 85, ze zm.), osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Wskazali również na liczne przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), które ich zdaniem zostały naruszone przez Wójta Gminy C. przy wydawaniu decyzji z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w przypadku, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w I instancji, nie ma ona uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w charakterze strony. W sytuacji, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania jej interesu prawnego w danej sprawie. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium. Nie można przy tym dokonać rozróżnienia między wójtem gminy występującym w charakterze organu administracji, a wójtem gminy działającym jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego. Rozróżnienie takie musiałoby skutkować wyłączeniem się organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa". Ponieważ przepisy nie przewidują takiej możliwości, gmina zostaje pozbawiona możliwości wnoszenia środków zaskarżenia w przypadku, gdy dotyczyłyby one decyzji lub postanowienia wydanych przez jej organ. Powyższy pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. uchwała NSA sygn. akt OPS 1/03 [ONSA 2003, nr 4, poz. 115], wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 [LEX nr 171164], postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06 [niepubl.], postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04 [niepubl.]). Nie można zatem mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 50 ustawy P.p.s.a. oraz art. 3 tej ustawy. Chybiony jest także zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, gdyż Sąd I instancji, odrzucając skargę z powodów procesowych, w ogóle nie stosował i nie dokonywał wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Gminy C. z dnia [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz którejkolwiek ze stron. Art. 204 ustawy P.p.s.a. stanowi bowiem, iż w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę. Tymczasem w niniejszej sprawie skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę.