II SA/Op 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Komprachcice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 20 marca 2007 r. Nr IG.VI-BG-7042-32/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Gmina Komprachcice wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 20 marca 2007 r., nr IG.VI-BG-7042-32/07, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 lutego 2007 r. nr IV/18/07, w sprawie zmiany uchwały nr XXV/204/2001 Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno, żądając uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Jako podstawę prawną wnoszonej skargi Gmina wskazała art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z § 1 i 2 uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 13 kwietnia 2007 r., w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 26 i 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 91 ust. 3, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda Opolski dokonał błędnej wykładni przepisów, polegającej na przyjęciu, że nie istniały przesłanki do podjęcia przez Radę Gminy Komprachcice uchwały mającej na celu zmianę uchwalonego w 2001 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów ustawy z 1994 r., mimo, że postępowanie sądowe ze skargi na uchwałę Rady Gminy odrzucającą zarzuty nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Opolski stwierdził, że nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie przystąpiono do czynności proceduralnych związanych z przygotowaniem projektu planu miejscowego, dodając, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr VIII/749/99 Rady Gminy Komprachcice z dnia 27 sierpnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice, obejmujących obszary zurbanizowane, została zakończona dnia 12 listopada 2001 r. podjęciem uchwały nr XXV/204/2001, w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno i obecnie nie może stanowić podstawy do kontynuowania procedury planistycznej dla podejmowania kolejnych uchwał mających na celu zmianę uchwalonego w 2001 roku planu miejscowego. Organ nadzorczy wywodził, że zarówno ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., jak i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., zawierają kompleksową regulację dotyczącą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz określają plan miejscowy jako przepis gminny (akt prawa miejscowego), wobec czego każda zmiana planu miejscowego lub fragmentu tego planu, jest zmianą aktu prawa miejscowego i wymaga przestrzegania takich samych warunków i zasad jak przy sporządzaniu planu, wskazując na przepis art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. W konsekwencji, organ nadzorczy stwierdził, że opisana uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 lutego 2007 r., została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało uchwalenie uchwały na podstawie przepisu ustawy, która już nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym. Nie godząc się z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2007 r., Gmina Komprachcice w pierwszej kolejności podniosła, iż uszło uwadze organu nadzoru to, że zmiana zakwestionowanej przez Wojewodę Opolskiego uchwały, jest wynikiem wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Op 415/04) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2006 r., (sygn. akt II OSK 832/05), stwierdzających nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r., nr XVII/120/04, odrzucającej zarzuty wniesione między innymi przez B. i J. K., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczącego przeznaczenia działek nr 511/2, 511/3, 513/4, 517 położonych w Polskiej Nowej Wsi. Zdaniem skarżącej, nieuprawnione zatem było stwierdzenie organu nadzoru, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr VIII/74/99, została skutecznie zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wszystkie przesłanki opisane w przepisie art. 85 ust. 2 cyt. ustawy zachodziły i dały możliwość zastosowania tego przepisu w konkretnym stanie faktycznym, stąd skarżąca nie znajduje żadnego uzasadnienia do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Skarżąca nie zgadza się również z wywodem Wojewody Opolskiego zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż każda zmiana planu wymaga przestrzegania takich samych warunków i zasad jak sporządzenie planu, na poparcie swojego stanowiska cytując Komentarz do art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – "dokonywanie zmian w planie nie zawsze oznacza konieczność dokonywania wszystkich czynności, które zostały podjęte przy sporządzaniu tego aktu" (T. Bąkowski, Komentarz, Zakamycze, 2004). Jednocześnie skarżąca zarzuciła, iż organ nadzoru oparł wywód prawny na kategorycznych stwierdzeniach, nie przeprowadzając ustaleń faktycznych w sprawie, pomijając zupełnie ustalenie, co do istnienia uzasadnienia merytorycznego podjęcia uchwały, a więc nie zawarł w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, przekonywującego o sprzeczności z prawem zakwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, wywodząc, że w przeprowadzonej procedurze planistycznej Gmina Komprachcice nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zmiany planu), jak też nie przeprowadziła późniejszych czynności proceduralnych związanych z przygotowaniem projektu planu miejscowego. Organ nadzoru zaakcentował, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr VIII/74/99 Rady Gminy Komprachcice z dnia 27 sierpnia 1999 r., w sprawie przystąpienia do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice obejmujących obszary zurbanizowane, została zakończona podjęciem uchwały nr XXV/204/2001 Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno i obecnie nie może stanowić podstawy kontynuowania procedury planistycznej dla podejmowania kolejnych uchwał mających na celu zmianę uchwalonego w 2001 roku planu miejscowego. Organ wskazuje, iż nietrafny jest pogląd skarżącej, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie zarzutów wniesionych do projektu planu miejscowego pozwala na uznanie, iż procedura planistyczna zakończona uchwałą z dnia 12 listopada 2001 r. nie została zakończona, bowiem Sąd w sentencji wyroku z dnia 18 kwietnia 2005 r., nie odniósł się do wyżej wskazanej uchwały oraz nie badał jej poprawności. Strona przeciwna nie zgadza się również z poglądem, że w przedmiotowej sprawie dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może ograniczyć się jedynie do czynności podjęcia uchwały o zmianie planu. Przyznaje, że dokonywanie zmian w planie nie zawsze oznacza dokonywania wszystkich czynności, które zostały podjęte przy sporządzaniu planu, jednakże podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu jest niezbędne. Na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu w pełni poparł stanowisko Wojewody Opolskiego i wniósł o oddalenie skargi. Przychylił się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę i stwierdził, że w konkretnej sprawie Gmina uchybiła przepisom prawa nie podejmując uchwały o rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych do projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego zurbanizowanych obszarów gminy Komprachcice, nie miała przeto prawa do podjęcia uchwały w sprawie zmiany planów z powołaniem się na przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Prokuratora, uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 lutego 2007 r., do której nie powinno dojść stanowi rażące naruszenie prawa i powinna być nieważna. Zwrócił także uwagę, że podjęcie uchwały z dnia 12 lutego 2007 r. stanowiło ominięcie problemów związanych z rozstrzygnięciem zarzutów. Nie można bowiem wykonywać wyroków Sądów Administracyjnych w ten sposób, że spod regulacji planu wyłącza się działki właścicieli, którzy wnieśli zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269). Kontrola taka, przeprowadzona w oparciu o art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, wykazała, że skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Gminy Komprachcice, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały nr IV/18/07 z dnia 12 lutego 2007 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno, podjętej na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Przywołaną uchwałą Rady Gminy Komprachcice zmieniono zakres przedmiotowy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymienionych wsi w ten sposób, że plan Polskiej Nowej Wsi nie obejmuje działek nr 511/2, 511/3, 513/3, 513/4, 517, 518/3 z k.m. 5 i działki 1121 k.m. 9 w granicach określonych w załączniku graficznym do uchwały, jak również skreślono zapis o wyznaczeniu terenów urządzeń komunikacyjnych istniejącej stacji paliw w Polskiej Nowej Wsi. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03.19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W wypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Artykuł 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej, wyznaczonych w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ust 3 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym natomiast wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważyć zatem warto, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentacje zawartą w uzasadnieniu) może być pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie na możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości (w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ ten może orzekać o nieważności uchwały organ gminy w całości lub w części), to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. W ocenie Sądu, Wojewoda Opolski wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Komprachcice w całości, spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem jej postanowień. Sąd podziela wyartykułowane jasno stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem procedury planistycznej. Pierwszą kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyszło Sądowi rozważyć, jest wpływ stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu miejscowego na kontrolę legalności uchwały zmieniającej wcześniej uchwalony plan. Powstaje pytanie, czy uchwalenie planu a następnie stwierdzenie nieważności (przez Sąd) późniejszej uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu do tego planu miejscowego oznacza, że procedura planistyczna nie została zakończona i tym samym Rada Gminy uprawniona była do podjęcia uchwały o zmianie planu, zamiast podjąć uchwałę o rozpatrzeniu zarzutu. Przypomnijmy, że uchwałą nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 r. Rada Gminy Komprachcice uchwaliła miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno. Jednocześnie Sąd stwierdził nieważność uchwały z dnia 23 września 2004 r., którą Rada Gminy Komprachcice odrzuciła zarzut, wniesiony m.in. przez B. i J. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczący przeznaczenia działek nr 511/2, 511/3, 513/4 i 517 położonych w Polskiej Nowej Wsi na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej. W istocie rzeczy powstała sytuacja, w której uchwalono plan miejscowy, mimo, że nie zostały rozpatrzone skutecznie zarzuty do projektu tego planu. Jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyrok Sądu Administracyjnego, stwierdzający nieważność jednej z uchwał, podejmowanych w trakcie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dotyczącej odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektu planu), mimo, że wydany po uchwaleniu planu, nie odnosi się do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie została upoważniona do podjęcia uchwały o innym przedmiocie niż uchwała zakwestionowana przez Sąd. Natomiast doprowadzając do uchwalenia planu miejscowego, gdy nie została jeszcze podjęta uchwała w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu tego planu, Gmina rażąco naruszyła procedurę planistyczną. W tym miejscu przyjdzie stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazanych w uchwale wsi, została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zatem procedura planistyczna dotycząca planów miejscowych wsi określonych w przywołanej wyżej uchwale została ukończona z dniem promulgacji uchwały i do procedury tej miały zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Trzeba zauważyć, że uchwalony plan części gminy Komprachcice został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, wszedł w życie i znalazł się wśród aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powtórzyć przyjdzie, że procedura planistyczna rozpoczęta uchwałą nr VIII/74/99 Rady Gminy Komprachcice z dnia 27 sierpnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice obejmujących obszary zurbanizowane, została zakończona podjęciem uchwały nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno i obecnie brak jest podstaw do kontynuowania procedury planistycznej dla podejmowania kolejnych uchwał, mających na celu zmianę uchwalonego w 2001 roku planu miejscowego. W tym stanie rzeczy, sąd uznał za słuszne stanowisko Wojewody Opolskiego, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. W konsekwencji, Rada Gminy chcąc zmienić uchwalony plan powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwalę o uchyleniu części planu (co mało miejsce w rozpoznawanej sprawie), podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r.). Czyniąc inaczej, Rada Gminy Komprachcice naruszyła art. 27 przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 423/05. ONSA i WSA, nr 6, poz.164). Biorąc pod uwagę powyższe wywody nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze – w zakresie, w jakim eliminuje ono (stwierdza nieważność) przedmiotową uchwałę Rady Gminy Komprachcice jest trafne i dlatego skarga Gminy Komprachcice podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).