II SA/Op 215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 14 lutego 2007 r. Nr V/27/07 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Gminy Rudniki na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych ), tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Gminy Rudniki Nr V/27/07 z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie Rudniki. W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, Rada Gminy Rudniki w § 1 ustaliła miesięczne opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych, w tym opłatę stałą za prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawy programowe (ust. 1) oraz opłatę za przyrządzanie posiłków (koszty produktów, stałe koszty osobowe i rzeczowe (ust. 2). Dalej w uchwale określono kwotowe stawki opłaty stałej, kosztów produktów i stałych kosztów osobowych i rzeczowych w poszczególnych przedszkolach na terenie Gminy (§ 1 ust. 2 pkt 1-5). W § 2 tej uchwały Rada Gminy określiła termin dokonywania opłat do dnia 15 każdego miesiąca (ust. 1), wskazując jednocześnie, że opłaty nie pobiera się od rodziców, którzy zadeklarują pobyt dziecka w przedszkolu w wymiarze nie przekraczającym podstaw programowych (ust. 2) oraz, że w przypadku nieobecności dziecka trwającej dłużej niż 2 dni z opłaty potracone zostaną koszty rzeczowe żywienia (ust. 3). Końcowymi regulacjami, zawartymi w §§ 3, 4 i 5 uchwały, Rada Gminy Rudniki postanowiła o utracie mocy uchwały własnej Nr XXVI/249/05 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie Rudniki (§ 3), powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy (§ 4) oraz przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i z mocą obowiązującą od 1 marca 2007 r. (§ 5). We wniesionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc, iż uchwala ta narusza w sposób istotny prawo, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu organ nadzoru wywiódł, że wprowadzając w § 1 pkt 1 uchwały opłatę stałą Rada Gminy Rudniki przekroczyła swe uprawnienia wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wywodząc, że uprawnienie to obejmuje jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych przekraczające podstawę programową, w związku z czym Rada nie była władna zastosować w swojej uchwale pojęcia opłaty stałej. Organ podkreślił, że pojecie opłaty stałej nie jest tożsame z opłatą za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową wnoszoną – zgodnie z zasada ekwiwalentności – za konkretne świadczenia przekraczające tę podstawę. Dla wzmocnienia argumentacji organ wskazał, że analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r. Poza tym Wojewoda Opolski wywiódł, iż na stały, niezależny od wykonanych na rzecz rodziców dziecka usług, charakter przewidzianej przez Gminę opłaty wskazuje również brak zapisów o zasadach zwrotu nadpłaconej kwoty, czy zwolnienia rodziców od obowiązku jej ponoszenia w przypadku niekorzystania przez dziecko z usług przedszkola przez pewien czas. Wskazał, iż w zaskarżonej uchwale przewidziano jedynie potrącenie z opłaty kosztów rzeczowych żywienia, co sugeruje, iż mimo nieobecności dziecka z różnych przyczyn losowych, rodzice muszą uiścić stałą opłatę, co narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rudniki wniosła o jej oddalenie i obciążenie Wojewody Opolskiego kosztami postępowania, podając, że w celu prawidłowego ustalenia przewidzianych przez ustawodawcę opłat, wprowadzono w uchwale rozróżnienie wynagrodzenia nauczyciela, objętego pojęciem "opłata stała" od wynagrodzenia kucharki i sprzątaczki, które mieści się w pojęciu "opłata za przyrządzanie posiłków". Gmina wskazała, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy nazewnictwem a treścią uchwały. Poza tym przy podejmowaniu uchwały wzięto pod uwagę rozliczenia każdej placówki, tj. kalkulacje opłat wszystkich przedszkoli, przedstawiające rzeczywiste koszty wynagrodzeń nauczycieli. Z kalkulacji tych wynika, iż opłata tzw. stała winna być dużo wyższa niż uchwalona przez radnych, jednak mając na względzie dobro dzieci, powszechny dostęp do przedszkoli czynnych jak najdłużej, przyjęty został ryczałt wynoszący 8 zł za 1 godzinę, co uzyskało szerokie poparcie w społeczeństwie. Wprowadzenie natomiast opłaty w wysokości rzeczywistych kosztów nie pozwalałoby wielu rodzicom na skorzystanie z usług placówki, natomiast powołany wyrok został wydany na tle innego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozpatrując skargę organu nadzoru na uchwałę, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z czym jego ocenie podlegają wszystkie zapisy zaskarżonej uchwały. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rudniki Nr V/27/07 z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie Rudniki, należy stwierdzić, iż wydana ona została w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Wprawdzie, określając podstawę prawną w zaskarżonej uchwale, Rada Gminy Rudniki wadliwie wskazała oznaczenie dziennika urzędowego, w którym ogłoszono ustawę o systemie oświaty, gdyż powołała Dziennik Ustaw Nr 67 z 1996 r., podczas gdy w dacie podejmowania uchwały obowiązywał tekst jednolity tej ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 256 z 2004 roku, jednak ta okoliczność nie może mieć wpływu na ocenę legalności uchwały, zważywszy, że ustawa o systemie oświaty nadal obowiązuje, jednak w wersji ustalonej jako jej tekst jednolity w roku 2004, a ponadto przepis art. 14 ust. 5 tej ustawy nie uległ zmianie od daty jego wprowadzenia, tj. od 1 stycznia 1996 r. Rozważania dotyczące legalności uchwały, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, trzeba poprzedzić ogólną uwagą, że upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest upoważnieniem ustawowym, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), tj. do wydania aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, zaliczanego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Podzielić w tym zakresie należy słuszne stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05 (System Informacji Prawnej LEX nr 196727), że uchwała ustalająca opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bowiem bliżej nieokreślonego kręgu osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie określenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli idzie o wymogi, jakimi powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Wskazać bowiem trzeba, iż upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych z uwzględnieniem specyfiki społeczności lokalnej oraz warunków i potrzeb miejscowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione w regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Wolters Kluwer Polska - OFICYNA, Warszawa 2007, s. 119). Do takich upoważnień należy zaliczyć upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawa ta określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie przedszkoli publicznych jest zadaniem obowiązkowym gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Z kolei, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa określona została natomiast w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej I Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Dodatkowo określono w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Dla dalszych rozważań niezbędnym jest sprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca określił materię będącą przedmiotem regulacji w sposób bardzo ogólny. Użyte sformułowanie, że "opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (..) ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1" jest bardzo szerokie, a to z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści aktu wydanego na tej podstawie. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Stosując powyższe zasady już od razu należy wskazać, że zestawienie treści przytoczonych wyżej uregulowań art. 5 ust. 5, art. 105 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, iż opłaty ustalane przez radę gminy nie mogą być opłatami dotyczącym nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż ta działalność - na podstawie przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o systemie - jest z mocy prawa bezpłatna, a jej realizacja wypełnia dyspozycję ustawy o systemie oświaty. W tym kontekście wszelkie inne usługi świadczone w przedszkolu - wykraczające poza podstawę programową - uzależnione są jedynie od woli gminy, bowiem nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących. Tych zatem świadczeń (innych niż obligatoryjne) dotyczyć może uchwała rady gminy. Ponadto, aby odkodować zakres pojęcia "opłaty", którym posłużył się ustawodawca, a tym samym precyzyjnie określić zakres upoważnienia ustawowego, należy wskazać, iż samo pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową, przy czym w doktrynie od dawna wskazywano na dowolność posługiwania się przez ustawodawcę pojęciem opłaty, poprzez określanie nim zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa), jak i ceną (por. R. Mastalski – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 301/92, OSP 1993 r. nr 4, poz. 81, s. 189). Podkreślano też, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym, bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak - odmiennie niż podatek - jest świadczeniem ekwiwalentnym, gdyż charakteryzuje się odpłatnością, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny. (por. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20). Poza tym zaznaczyć należy, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, jednak do ustaw, o jakich mowa w tym przepisie nie należy ustawa o systemie oświaty, która - jak wskazano już na wstępie – w art. 14 ust. 5 stanowi samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa ta w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programowa wychowania przedszkolnego (por. M.Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, s. 157). W świetle powiedzianego dotychczas stwierdzić trzeba, iż opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, a zatem mogą dotyczyć zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę, jak również kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich – poza kosztem żywności – należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. Kompetencja rady gminy niewątpliwie sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, a nadto, jak zasadnie wskazał organ nadzoru, to ustalenie tych opłat powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Zauważyć należy jednak, iż opłata ustalona w wysokości kosztu świadczenia byłaby w zasadzie ceną. Na gruncie analizowanego unormowania przyjąć trzeba, iż realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości niepokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego. Poza tym, z uwagi na konieczność realizacji postulatu zupełności regulacji, tj. zawarcia w jednym akcie wszystkich uregulowań wynikających z jednej delegacji ustawowej, należy stwierdzić, że realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może sprowadzać się wyłącznie do wskazania konkretnych kwot opłat za wszystkie świadczenia, ale powinna również obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie, w jakich sytuacjach opłata nie jest wymagana. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rudniki w świetle przedstawionych wyżej uwag, należy stwierdzić, iż w jej § 1, określając wysokość za usługi świadczone w poszczególnych przedszkolach na terenie Gminy, Rada dokonała ustalenia konkretnych kwot, na których wysokości składały się koszty prowadzenia przez nauczyciela zajęć opiekuńczo-wychowawczych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową, określając je jako opłatę stałą oraz opłatę za przyrządzanie posiłków, obejmującą koszt produktów, koszty osobowe i koszty rzeczowe. Z przedłożonych kalkulacji wynika, iż w poszczególnych przedszkolach średni koszt zajęć opiekuńczych ponad podstawę programową, wyliczony przy zastosowaniu stawki średniego wynagrodzenia nauczyciela, wynosiłby - w zależności od liczby godzin - od 30,44 zł miesięcznie na dziecko w Przedszkolu w Jaworznie do 105,45 zł w Przedszkolu w Rudnikach. W zaskarżonej uchwale przyjęto natomiast, kierując się możliwościami finansowymi członków społeczności gminnej, kwoty wynoszące odpowiednio 12 zł i 24 zł miesięcznie, a zatem znacznie niższe od faktycznego kosztu świadczenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można podzielić argumentacji skargi co do braku podstaw do użycia w uchwale pojęcia "opłata stała". Zważywszy, że w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie zostały sprecyzowane wytyczne co do treści uchwały, a przy tym ze względu na szeroki zakres pojęcia "opłata", brak jest racjonalnych przesłanek, by wywodzić stąd zakaz użycia przez radę konkretnych pojęć na określenie opłat, takich jak opłata stała lub opłata zmienna i by wiązać z tym skutek w postaci istotnego naruszenia prawa. Kierując się - wskazywaną zresztą słusznie przez organ nadzoru - zasadą ekwiwalentności świadczeń, rada gminy ustalając opłatę, winna uwzględnić także koszty poniesione w związku z zapewnieniem świadczenia w postaci zajęć opiekuńczo-wychowawczych w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową. Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę stwierdzić przyjdzie, iż w § 2 ust. 1 określono termin dokonywania opłat do dnia 15 każdego miesiąca, przyjmując jednocześnie w ust. 3, że w przypadku nieobecności dziecka trwającej dłużej niż 2 dni z opłaty potrącone zostaną koszty rzeczowe żywienia. W ocenie Sądu, tak zredagowany zapis jest nieprecyzyjny i niejasny. Można z niego wnioskować, iż opłaty mają być ponoszone każdorazowo z góry, tj. do dnia 15 bieżącego miesiąca za tenże miesiąc. Tymczasem uregulowanie zawarte w § 2 ust. 3 sugeruje, że z bieżącej opłaty potrącone zostaną koszty rzeczowe żywienia, jeśli nieobecność dziecka trwała powyżej 2 dni, przy czym zapis ten nie określa, jakiego okresu rozliczeniowego dotyczyć będzie potrącenie z tytułu nieobecności: czy nieobecności, jaka miała miejsce w bieżącym miesiącu do dnia wniesienia opłaty, czy wyłącznie nieobecności w całym miesiącu poprzednim, czy wreszcie nieobecności w okresie pomiędzy dokonaniem opłaty za poprzedni miesiąc, a dokonaniem opłaty za miesiąc bieżący. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa, co musiałoby skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności zapisu § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z uwagi na opisaną wyżej wadliwość ocenianej uchwały, podnieść jednak należy, iż badany akt prawa miejscowego w części, w której nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, jest ułomny. Nie reguluje on bowiem w pełni kwestii opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie Rudniki, a to ze względu na wyeliminowanie przepisów dotyczących braku podstaw do uiszczania opłaty. Poza tym zauważyć należy, że uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale od początku należało uznać za niepełne, a to z uwagi na fakt, iż nie zawarto w niej postanowień co do braku podstaw żądania opłaty za wyżywienie. Z lektury akt sprawy, a w szczególności przedłożonych kalkulacji wynika, iż kalkulacje te obejmują również koszt produktów żywnościowych i określają dzienną stawkę wyżywienia, przy czym w każdej kalkulacji zawarto zapis, iż "w przypadku nieobecności dziecka trwającej dłużej niż 3 dni w/w stawka nie jest pobierana". Zwrócić należy uwagę na nie dającą się niczym uzasadnić rozbieżność pomiędzy liczbą dni nieobecności, warunkujących niepobieranie opłaty za koszty żywności, wynoszącą 3 dni, a określoną w uchwale liczbą dni nieobecności warunkującą potrącenie opłaty za koszty rzeczowe żywienia, która wynosi tylko 2 dni. W oparciu o zawarte w kalkulacjach zapisy odnośnie niepobierania opłaty za koszt produktów żywnościowych można jedynie przypuszczać, iż wysokość opłat za wyżywienie oraz zasady jej niepobierania zostały określone w jakimś odrębnym akcie, podczas gdy, zdaniem Sądu, stanowią immanentny składnik świadczeń przedszkoli publicznych i z tego względu powinny zostać określone w uchwale będącej aktem prawa miejscowego i to zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Z tych przyczyn koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Tym samym doszło do uwzględnienia w całości wniesionej skargi. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w pkt 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w pkt 3 orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).