II OSK 1878/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 397/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] .11. 2005r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , 2) zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz S. K. kwotę 1210 ( jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZSADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 397/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r., nr [...] – oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2005r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...].10.2004r. znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1, w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 k.p.a. nakazano S. K. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalno - usługowego, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], w Ł.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożona przez inwestora "Ocena stanu technicznego istniejącej ściany oporowej", sporządzona przez mgr inż. J. S. jednoznacznie pozwalają stwierdzić, iż wykonane roboty budowlane na dz. ew. nr [...] w Ł. stanowiły rozbudowę znajdującego się na przedmiotowej działce budynku mieszkalno-usługowego, polegającą na wykonaniu ściany oporowej, płyty stropowej opartej na niej i na ścianie istniejącego budynku oraz płyty dennej. W wyniku powyższych robót powstało pomieszczenie o przeznaczeniu gospodarczym. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Powyższa rozbudowa wymagała więc uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, którego S. K. nie posiadał. Stosownie do art. 48 ust. 2 cyt. ustawy organ I instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne i wydał postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wyszczególnionych dokumentów, którego to obowiązku inwestor nie wykonał. Zgodnie z art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1 ustawy, a więc organ I instancji wydał nakaz rozbiórki dobudowanego nielegalnie obiektu. Organ odwoławczy dodał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 26.08.2003r. zostało wydane w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania, natomiast w dacie wydania skarżonej decyzji jak i decyzji drugoinstancyjnej przepis art. 48 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z dnia 14.09.2005r. zwrócił się w trybie art. 136 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie czy inwestor w dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z pisma Gminy Mszana Dolna z dnia 24.10.2004r. w latach 1995-2004 nie prowadzono postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki ew. nr [...] w Ł.. Organ odwoławczy podał, iż w aktach sprawy organu I instancji znajduje się plan realizacyjny do decyzji z dnia [...].03.1993 r. Nr [...] zatwierdzającej w.w plan realizacyjny i udzielającej pozwolenie na budowę obejmującą kontynuację budowy budynku mieszkalnego w Ł. na działce nr [...] dla S. i A. K.. Powyższy plan nie przewidywał budowy ściany oporowej i stropu stanowiących w rzeczywistości kolejną rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Wykonany przez organ I instancji podczas oględzin w dniu 22.12.1999r. szkic na kserokopii "Planu realizacyjnego zagospodarowania dz. nr ew. [...] położonej w Ł." potwierdza fakt, że przedmiotowa rozbudowa nie stanowi odstępstwa od pozwolenia z dnia [...].09.1993r. znak: [...]. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego. S. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący po raz kolejny podkreślił, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1993 r. udzielonego przez Wójta Gminy M. D.. Zarzucił, że organy błędnie zakwalifikowały przedmiotowy mur i "powstałą substancję" jako pomieszczenie gospodarcze. Wskazał, że dobudowane pomieszczenie powstałe po wybudowaniu muru oporowego i płyty stropowej opartej na nim i na ścianie budynku mieszkalno-usługowego nie jest wykorzystywane jako stołówka, ale służy do przechowywania narzędzi gospodarczych. Nadto podniósł, że wykonanie nakazanej rozbiórki spowoduje naruszenie istniejącej skarpy i doprowadzi do katastrofy budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia nie stwierdził wad i naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie, stąd też skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu. Sąd wskazał w wyroku, iż z godnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do tej zasady nakaz rozbiórki dotyczy wyłącznie takich obiektów, do których budowy tj. wykonania, odbudowy nadbudowy i rozbudowy Prawo budowlane wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy można wdrożyć postępowanie legalizacyjne, które w razie spełnienia przez inwestora określonych prawem warunków (art. 48 ust. 3 ustawy) skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 , stosuje się obligatoryjnie przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy.) Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13.09.2000r. S. K. jesienią 1999r. samowolnie przystąpił do wykonania muru oporowego na działce nr [...] położonej w Ł., a następnie połączył stropem żelbetowym przedmiotowy mur ze ścianą domu mieszkalno-usługowego posadowionego na dz. ew. nr 206. od strony północnej wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...]. Mimo wielokrotnego wstrzymywania w/w robót kontynuował je. Według oświadczenia inwestora z dnia 2.04.2003r. przedmiotowa rozbudowa została ukończona w 2000 r. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 2.04.2003r., a także z przedłożonej przez S. K. "Oceny stanu technicznego istniejącej ściany oporowej" opracowanej przez mgr inż. J. S. w 2001 r. roboty budowlane wykonane na dz. ew. nr [...] w Ł. stanowiły rozbudowę znajdującego się na niej budynku mieszkalno-usługowego, polegającą na wykonaniu ściany oporowej, płyty stropowej opartej na niej i na ścianie istniejącego budynku oraz płyty dennej. W wyniku powyższych robót powstało pomieszczenie o przeznaczeniu gospodarczym. Powyższa rozbudowa stanowiąca budowę wymagała więc uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie przedstawił. Wbrew twierdzeniom skarżącego znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy plan realizacyjny do decyzji z dnia [...].03.1993r. Nr [...] zatwierdzającej w/w plan realizacyjny i udzielającej pozwolenie na budowę obejmującą kontynuację budowy budynku mieszkalnego posadowionego na dz. Nr [...] w Ł., nie przewidywał budowy ściany oporowej i stropu przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego. Oznacza to, że wykonaną rozbudowę budynku mieszkalno- usługowego należy uznać za samowolną. W tej sytuacji, prawidłowo zdaniem Sądu, organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ I instancji postanowieniem z dnia [...].08.2003r. nałożył na S. K. obowiązek przedłożenia zaświadczeń i dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31.12.2003r. Ponieważ S. K. nie przedłożył wymaganych w/w postanowieniu dokumentów w wyznaczonym terminie, organ I instancji orzekł, stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy obowiązek rozbiórki. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2007r., sygn. akt: II SA/Kr 397/06, złożył S. K.. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych . Na podstawie art. 174 § 1 pkt. 1 ww. ustawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa wyrażające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a to z uwagi na fakt, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 listopada 2005r. została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał niewłaściwej analizy rzeczywistego stanu prawnego w niniejszej sprawie, a wyrażającej się w niedostrzeżeniu zaistnienia przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego. Od momentu uruchomienia procedury legalizacyjnej dotyczącej robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej w Ł. skarżącemu przyznano przymiot strony, a tym samym możliwość występowania w postępowaniu administracyjnym o takim właśnie charakterze, co pozostaje w niezgodzie ze stanem prawnym i faktycznym sprawy. Skarżący podniósł, iż w dniu [...] grudnia 1997r. w Kancelarii Notarialnej w Mszanie Dolnej Aktem Notarialnym, Rep. A numer [...] /umowa o dożywocie/ małżonkowie S. i A. K. przenieśli na rzecz M. i L. Ł. własność między innymi nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]. Tak więc od 1997 roku właścicielami przedmiotowej nieruchomości stali się M. i L. Ł., w konsekwencji czego uzyskali legitymacje proceduralną do występowania w sprawie, a tym samym zyskali uprawnienie w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji robót budowlanych jak również do uczestnictwa w tym postępowaniu w charakterze strony. Skarżący wskazał, iż od chwili wszczęcia nie mógł być stroną niniejszego postępowania administracyjnego nie będąc właścicielem nieruchomości. Ponadto oświadczył, że nie był również inwestorem prowadzonych robót budowlanych stanowiących rozbudowę znajdującego się na działce ewidencyjnej nr 206 budynku mieszkalno - usługowego, polegającej na wykonaniu ściany oporowej, płyty stropowej opartej na niej i na ścianie istniejącego budynku oraz płyty dennej. Skoro więc nie posiadał on przymiotu strony we wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...] w Ł. to decyzja nakazująca rozbiórkę nie mogła być skutecznie kierowana do niego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane decyzja taka winna być skierowana wyłącznie do inwestora lub właściciela obiektu. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę, winien przede wszystkim dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego dotyczącego niniejszej spawy. W szczególności organ orzekający powinien zbadać czy w związku z wydaniem decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W ocenie skarżącego niewątpliwym jest, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 20 października 2004 r. jak również decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydana w dniu 24 listopada 2005r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zważywszy na to, iż w ocenie skarżącego decyzja zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej, którą to na Stanisława Kaletkę został nałożony obowiązek rozbiórki pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], jak również decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca decyzję pierwszoinstacyjną w mocy, są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co bezwzględnie czyni zaskarżony wyrok nietrafnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest zobowiązany w pierwszym rzędzie do oceny, czy w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.. Katalog przyczyn nieważności postępowania został określony w § 2 art. 183 p.p.s.a., a wystąpienie jednej z przyczyn nieważności postępowania wymienionej w tym przepisie skutkuje uchyleniem orzeczenia nawet wtedy, gdy zarzut nie został podniesiony w skardze kasacyjnej. Zgodnie z regulacją art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy nieważność postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw, co sprowadza się do sytuacji w której strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie w związku z pominięciem zarówno w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, jak i Sądem pierwszej instancji, M. i L. Ł., którzy aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1997r.(Rep-A nr [...]) nabyli własność nieruchomości położonej w Ł. o nr ew. [...]. Pomimo ewidentnego interesu prawnego właściciela gruntu oraz obiektu budowlanego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organów nie byli oni zawiadamiani w sprawie ani przez organy administracji publicznej, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jakkolwiek z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być skierowana do inwestora, właścicieli lub zarządcy obiektu budowlanego, to stwierdzić należy, iż nawet wówczas, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, to stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy, bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione /art. 47 i art. 48 Kc/( vide wyrok NSA z 21 lutego 2002 r., II SA/Gd 1705/99, nie publ.). Obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego dające podstawę do jego wznowienia co z kolei obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej po to, aby sprawa została ponownie rozpoznana z udziałem strony. Odniesienie się do meritum sprawy przez sąd w sytuacji, gdy strona nie wiedziała również o postępowaniu sądowoadministracyjnym pozbawiło stronę możliwości obrony swych praw na tym etapie, co powoduje, że postępowanie sądowe jest dotknięte wadą nieważności - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a( vide wyrok NSA z 31 stycznia 2007r., I OSK 420/06, M.Prawn. 2008/4/217). Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, nie wiążąc ich z przepisami prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem I instancji tj. przepisu ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oddalenie skargi na decyzję administracyjną w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24. 11. 2005r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 20.10.2004r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" oraz art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na art. 203 pkt 1 cytowanej ustawy.