I OSK 85/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 308/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 308/07 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] na podstawie art. 125 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. [...] o pow. 412 m2, objęta kw [...] i l. kat. [...] o pow. 246 m2, objęta kw [...] , obręb [...], jednostka ewidencyjna K. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej Spółdzielni na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną reguluje kwestię uwłaszczenia posiadaczy dróg i odszkodowań dla byłych właścicieli gruntów zajętych pod drogi publiczne. Między innymi dla jej zastosowania konieczne jest, aby podmiotowi występującemu o odszkodowanie prawo własności nieruchomości przysługiwało w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak jakiejkolwiek, także omówionej przesłanki, musi skutkować orzeczeniem o odmowie ustalenia odszkodowania. W niniejszej sprawie prawo własności spornych działek w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało nie stronie skarżącej, a Skarbowi Państwa. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie zostały zrealizowane wszystkie przesłanki wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły – wbrew temu, co chce wykazać skarżąca Spółdzielnia – postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody, pozwalające na poczynienie wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Bezzasadnie strona skarżąca upatruje w naruszeniu terminów z art. 35 k.p.a. podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów stanowiących w jakim terminie powinna zostać zakończona sprawa administracyjna nie może w żaden sposób mieć wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Również bezpodstawny jest zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 62 k.p.a., w myśl którego, jeżeli prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Dzięki rozłączeniu spraw dotyczących nieruchomości, a objętych jednym podaniem, Prezydent Miasta Krakowa zrealizował wskazania odnośnie wyłączenia się od rozstrzygania w przedmiocie działek, będących własnością Gminy Kraków, a jednocześnie – zgodnie z ogólnymi przepisami o właściwości – rozstrzygał o roszczeniu w tej jego części, w jakiej odnosiło się ono do działek należących do Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu taki sposób prowadzenia postępowania zasługuje wręcz na aprobatę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który ściśle wiąże się z zastosowaniem przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że podziela w pełni pogląd prawny wyrażony w obu decyzjach, z którego wynika, iż art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), również w części regulującej żądanie odszkodowania za zajęte w jego trybie nieruchomości, nie ma zastosowania do działek będących przedmiotem postępowania, albowiem już przed 31 grudnia 1998 r. stanowiły one własność Skarbu Państwa, co dekompletuje niezbędny krąg przesłanek, dających podstawę do ustalenia odszkodowania. Sąd akceptując rozważania prawne organów administracji publicznej uznał je za prawidłowe i wyczerpujące. Dodatkowo podniósł, że pierwszym i podstawowym sposobem dokonywania interpretacji przepisów prawa winna być wykładnia językowa, zaś do pozostałych reguł interpretacyjnych, w tym do wykładni systemowej, należy sięgać posiłkowo, dopiero wówczas, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jasnych i niebudzących wątpliwości rezultatów. W przedmiotowej sprawie przepis art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w jasny i niemogący budzić racjonalnych wątpliwości sposób wskazuje, iż jego zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy działki zajęte pod drogi publiczne nie były w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością ani Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. W odmiennej sytuacji, a taka ma miejsce w niniejszej sprawie, nie ma mowy o jego zastosowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K., na zasadzie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę opierając na naruszeniu prawa materialnego, a to art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 1, 2 i 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1493) przez błędną wykładnię tych przepisów, odmawiającą odszkodowania za odjęcie władztwa wieczystemu użytkownikowi nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca Spółdzielnia na podstawie umowy z 1972 r. otrzymała w użytkowanie wieczyste znaczne tereny będące wówczas własnością Skarbu Państwa, którymi swobodnie dysponowała i zagospodarowała, analogicznie jak właściciel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odwołując się do interpretacji językowej, nie dopuszcza poglądu, że prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie takiej jak prawo własności. W tym względzie zaś wypowiadał się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt. I CKN 287/2000 (OSNC 2001, nr 3, poz. 43) i stwierdził w uzasadnieniu, co następuje: "Należy mieć na względzie, że prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie takiej, jak prawo własności. Wprawdzie w przepisach art. 232–243 k.c., nie znalazło się wyraźne odesłanie do przepisów chroniących własność, ale możliwość zastosowania tych przepisów, a w szczególności art. 222 k.c., nie budzi żadnych wątpliwości. Wynika to z ukształtowania w art. 233 k.c. treści prawa użytkowania wieczystego analogicznie jak treści prawa własności art. 140 k.c. Zarówno właściciel jak i użytkownik wieczysty wykonują swoje prawo z wyłączeniem innych osób". Wcześniej Uchwała Sądu Najwyższego – Izba Cywilna i Administracyjna z dnia 20 czerwca 1984 r. III CZP 26/84 zrównywała użytkownika wieczystego z właścicielem, przyznając mu roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej przez inne osoby, nawet powstałej przed ustanowieniem wieczystego użytkowania, jeśli nawet Skarb Państwa nie przeniósł na jego rzecz takiego roszczenia. Mając na uwadze pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 3 października 2000 r., skarżący kasacyjnie stwierdził, że prawo wieczystego użytkowania doznaje takiej samej ochrony jak prawo własności. Dodatkowym argumentem za słusznością i zasadnością wykładni systemowej przepisu art. 73 cytowanej wyżej ustawy oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyrok z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99 Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł: "Artykuł 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Z całego systemu prawnego dotyczącego nieruchomości wynika zasada odszkodowania przy odjęciu prawa do nieruchomości, niezależnie od tego czy treść tego prawa stanowi własność, czy treścią jego jest wieczyste użytkowanie. Z punktu widzenia gospodarowania skarżącej Spółdzielni i realizacji jej statutowych celów było w latach poprzednich i obecnie prawo do dysponowania określonymi nieruchomościami. Zajęcie pod drogi publiczne parcel wymienionych w decyzji Wojewody Małopolskiego, pozbawiło ją możliwości gospodarowania tym terenem, a także uszczupliło jej majątek, gdyż prawo wieczystego użytkowania, analogicznie jak prawo własności było i jest przedmiotem obrotu prawnego. Dlatego też interpretacja językowa art. 73 cytowanej wyżej ustawy, którą podziela zaskarżone orzeczenie, jest sprzeczna z duchem praw sprowadzających się do zasady, że nikomu nie można odebrać przysługujących mu praw bez odszkodowania. Art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach odszkodowawczych zrównuje użytkownika wieczystego z właścicielem, stwierdzając w pkt 3, że z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego związanego z przejściem nieruchomości pod drogę, przysługuje odszkodowanie na zasadach ogólnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 tego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie występowały wskazane okoliczności podlegała ona rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej. Podniesiony przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] w K. zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa - Przepisy wprowadzające", w związku z art. 98 ust. 1, 2 i 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i 5 oraz art. 240 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przez błędną wykładnię tych przepisów odmawiającą odszkodowania za odjęcie władztwa wieczystemu użytkownikowi nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne nie ma usprawiedliwionych podstaw. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że nieruchomości, których dotyczył wniosek Spółdzielni o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające stanowią własność Skarbu Państwa, umową notarialną z dnia 10 listopada 1972 r. oddane zostały w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Ponadto, że w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa i były zajęte pod drogi publiczne. W takim stanie sprawy uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że prawidłowo organy administracji uznały, że art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, również w części regulującej żądanie odszkodowania za zajęte w jego trybie nieruchomości, nie ma zastosowania do działek będących przedmiotem postępowania, albowiem już przed dniem 31 grudnia 1998 r. stanowiły one własność Skarbu Państwa. Artykuł 73 ust. 1 omawianej ustawy przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy on tylko nieruchomości niestanowiących w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a pozostających w ich władaniu i zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony we wskazanym tam okresie. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że odszkodowanie to przysługuje jedynie właścicielowi nieruchomości. Takie rozumienie przepisu wynika wprost z jego brzmienia. Ponadto podnieść należy, że brak w hipotezie art. 73 ust. 4 roszczenia użytkownika wieczystego jest konsekwencją unormowania zawartego w art. 73 ust. 1 ustawy, który to przepis nie stanowi podstawy nabycia innego prawa rzeczowego niż prawo własności, a więc nie stanowi podstawy wywłaszczenia innego prawa niż prawo własności. Wywłaszczenia użytkownika wieczystego nie można domniemywać na drodze wykładni rozszerzającej. Przypadki, w których ustawodawca dopuszcza wywłaszczenie użytkownika wieczystego muszą wynikać z wyraźnej regulacji ustawowej, co wynika z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w zestawieniu treści art. 112 ust. 2 i art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Brak w tej ostatniej ustawie, będącej ustawą szczegółową w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, jednej z przewidzianych w ustawie podstawowej, jaką jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, postaci wywłaszczenia wskazuje na celowe działanie ustawodawcy. Ewentualne roszczenia użytkownika wieczystego z tytułu ograniczenia użytkowania wieczystego pozostają w sferze stosunków cywilnoprawnych miedzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym (por. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1420/07, niepubl.). Regulacja zawarta w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające w odniesieniu do ustalania i wypłacania odszkodowań, odsyła do zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 73 ust. 4 ustawy). natomiast w przypadku, gdy nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w tym trybie nie mają "pomocniczo" zastosowania, jak proponuje autor skargi kasacyjnej, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 98 ust. 1, 2 i 3 (dotyczący przejścia własności i odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości), art. 128 (regulujący kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczenie), art. 129 (dotyczący ustalania odszkodowania) oraz przepis końcowy art. 240 tej ustawy słusznie uznane zostały przez Sąd I instancji za pozostające bez wpływu na interpretację art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające w odniesieniu do zgłoszonego na tej podstawie przez użytkownika wieczystego żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.