II OSK 1807/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 967/05 w sprawie ze skargi A. i K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. i K. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta Powiatu Oświęcimskiego, działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), odmówił A. i K. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, polegającej na budowie budynku warsztatowego obsługi samochodów wraz z zapleczem, myjni ręcznej, pomieszczenia biurowego, zaplecza socjalno - bytowego, sklepu z częściami samochodowymi oraz zaplecza magazynowego wraz z parkingiem na 10 miejsc postojowych - w O. przy ul. [...], na dz. nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], w obrębie B.. Po złożeniu przez inwestorów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego organ l instancji nałożył na nich, w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek usunięcia występujących w załączonym projekcie nieprawidłowości, polegających na niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy w wyznaczonym terminie nie wypełnili nałożonego na nich obowiązku. A. i K. P. złożyli odwołanie od decyzji, zarzucając organowi, że przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez rozszerzającą i niewłaściwą interpretację ustaleń obowiązujących dla obszaru planowanej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym bezprawnie nałożył na nich obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedmiotowym projekcie budowlanym. Stwierdzili ponadto, że organ I instancji zignorował wniosek o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ich inwestycji. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Oświęcimiu nr XLIX/389/97 z dnia 29 października 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim dla terenu w rejonie dworca PKP, ograniczonego ulicami: Powstańców Śląskich, Wyzwolenia, Więźniów Oświęcimia, Krzywą, Prusa i Młyńską – (Dz.Urz. Woj. Bielskiego z 1998 r. Nr 1, poz. 7), teren przedmiotowej inwestycji położony był w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 9 MM. Teren ten przeznaczony został na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, zwartego, o 3 kondygnacjach, a od strony ul. O. - przy której była planowana inwestycja – preferowano zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Odnosząc się do zarzutu zignorowania przez organ l instancji wniosku o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez SKO w Krakowie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że stał się on bezprzedmiotowy. W sprawie tej zapadło bowiem rozstrzygnięcie (decyzja SKO w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r.), które nie stanowiło kwestii prejudycjalnej w przedmiotowej sprawie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. i K. P., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, polegające na przekroczeniu dopuszczalnych podstaw prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę miała charakter dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej teren inwestycji. Stwierdzili, że zapis planu wskazujący na preferowanie "budownictwa jednorodzinnego z lokalami usługowymi parterze" należy rozumieć jako dopuszczenie odstępstw i umożliwia lokowanie na tym obszarze także - obok zwartego budownictwa mieszkalnego - wolnostojących lokali użytkowych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl zaś art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał dalej w motywach wyroku, że kwestią sporną w sprawie była interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru oznaczonego symbolem 9 MM, a w szczególności określenia dopuszczalnej zabudowy na terenie planowanej inwestycji. Zgodnie z ustaleniami planu cały teren oznaczony symbolem 9MM przeznaczony był na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego zwartego o 3 kondygnacjach, przy czym od strony ulicy O. preferowane było zwarte budownictwo jednorodzinne z lokalami usługowymi w parterach. Nowe budynki przy ul. O. powinny mieć 2 kondygnacje, ale dopuszczano 3 kondygnacje z działką do 500 m². W ocenie Sądu organy architektoniczno-budowlane prawidłowo zinterpretowały zapisu planu, uznając, że charakter planowanej inwestycji jest z nim sprzeczny . Na terenie przy ul. O. w O. nie można było bowiem lokować wolnostojących obiektów usługowych, z uwagi na fakt, że plan dopuszczał jedynie lokalizację lokali usługowych w parterach budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu I instancji obszar ten miał charakter rezydencjalny, a dopuszczone na tym terenie usługi należało traktować jako funkcję uzupełniającą, pozwalającą na zaspokojenie podstawowych, codziennych potrzeb mieszkańców. Przemawiał za tym także fakt, iż tereny pod ponadpodstawowe usługi (do których Sąd zaliczył przedmiotową inwestycję) zostały przewidziane na terenie planu oznaczonym innym symbolem. Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane zobowiązywał organy do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Negatywny wynik takich ustaleń oraz nieusunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, przekreślał możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r. skargę kasacyjną złożyli A. i K. P.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 2, art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, mimo, iż wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja ograniczała zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, b) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, c) art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, d) uchwały Rady Miejskiej w Oświęcimiu nr XLIX/389/97 z dnia 29 października 1997 r., zawierającej plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że projektowany budynek dwukondygnacyjny usługowy jest sprzeczny z zapisami tego planu, a zwłaszcza nieuwzględnienie treści § 3 planu, zgodnie z którym podstawowym przeznaczeniem tych terenów były równorzędne cele mieszkaniowe i usługowe, a nie jak przyjął Sąd, że usługi mają spełniać funkcję jedynie uzupełniającą; 2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4, polegające na: - pominięciu ujawnionych w sprawie okoliczności i dokumentów, a zwłaszcza ustalenia zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnieniu w tej sprawie obszaru nieruchomości, na której znajdować się miała planowana inwestycja, który to obszar (ok. 90 arów) warunkuje możliwość zabudowy, - nieuwzględnieniu charakteru i rodzaju zabudowy nieruchomości sąsiednich, jak również planów zagospodarowania przestrzennego tych terenów, - nieuwzględnieniu faktu, że na przedmiotowej nieruchomości planowana była również budowa budynku jednorodzinnego wnioskodawców, którego infrastruktura (w tym media) ściśle powiązana była z infrastrukturą planowanego budynku usługowego, - braku wskazania w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia, iż rozważony został słuszny interes skarżących, art. 134, poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ II instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 kpa oraz naruszenia powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c), przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego wskazanych przepisów kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku z dnia 13 sierpnia 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ocena, iż na terenie inwestorów nie była dopuszczalna budowa budynku wolnostojącego usługowego dokonana została bez analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a stwierdzenie, że teren ten ma charakter rezydencjalny, nie odnosiło się do faktycznego zagospodarowania tego obszaru, a zwłaszcza gruntów sąsiednich. Na obszarze tym znajdowały się bowiem (od strony ulicy P. Ś.) budynki wielorodzinne, a po drugiej stronie ulicy O. były budynki, w których prowadzono działalność gospodarczą (w tym usługi tzw. ponadpodstawowe). Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli, że zwarte budownictwo jednorodzinne (w tym budynki 3 kondygnacyjne), dopuszczalne jest na działkach o powierzchni do 500 m². Tymczasem ich inwestycja miała powstać na nieruchomości o powierzchni 90 arów. W bezpośrednim sąsiedztwie nie było zwartej zabudowy jednorodzinnej, były natomiast parterowe budynki usługowe. Składający skargę kasacyjną wskazali dalej, że na terenie oznaczonym symbolem 9 MM dopuszczalna była również budowa lokali usługowych, jako samodzielnych budynków. Z treści § 3 uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, iż podstawowym przeznaczeniem przedmiotowych terenów były cele mieszkaniowe i usługowe, a więc cele równorzędne, a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji oraz w wyroku Sądu I instancji, że usługi mają mieć wyłącznie funkcję uzupełniającą. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że w sprawie uwzględniony został słuszny interes obywatela. Powołali się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., V SA 3718/2000, ONSA 2002/3, poz. 124), zgodnie z którym w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 kpa). W skardze kasacyjnej wskazano też, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzedziło szereg innych czynności, jak również decyzji administracyjnych, które wskazywały na to, że przedmiotowa inwestycja była zgodna z prawem. W 2003 r. wnioskodawcy otrzymali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Praktycznie wszystkie instytucje i organy, które się w tej sprawie wypowiadały stwierdzały, że inwestycja jest zgoda z planem zagospodarowania przestrzennego terenu, jak i istniejącym zagospodarowaniem sąsiednich terenów. Wskazano dodatkowo, że Starostwo Powiatowe w dniu [...] września 2004 r. wydało decyzję zezwalającą na wyłączenie części gruntów pod budowę budynku warsztatowego w związku z planowaną inwestycją. W tej sytuacji, w ocenie skarżących, w sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania art. 35 ust 3 ustawy - Prawo budowlane, gdyż projekt spełniał wszystkie wymogi, dokonane zostały wszystkie uzgodnienia, w tym w zakresie ochrony środowiska. Spełniono zatem wszystkie wymagane prawem warunki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Najbardziej doniosłe są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, oddalając skargę, naruszył art. 2, art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji RP. Przywołane przez stronę przepisy ustawy zasadniczej zawierają jednak taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, czy też ogranicza prawo własności i swobodę działalności gospodarczej. Wskazane przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji, a nie praw. Spełniają zatem rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalonych ustawach. Eksponowany najmocniej w skardze kasacyjnej zarzut ograniczenia swobody działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Artykuł ten stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jednocześnie wolność prowadzenia działalności gospodarczej nie znajduje się w katalogu praw i wolności człowieka i obywatela, zapisanych w rozdziale II Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działalność gospodarcza – ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym – może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Z powyższego wynika, że swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego - tak jak inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Powstaje oczywiście zagadnienie, czy możliwe jest ograniczenie konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak przyjąć, że to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza zarówno prawo własności, jak i swobodę działalności gospodarczej, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę. Ponadto podniesiony w skardze kasacyjnej argument, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie może ograniczać swobody działalności gospodarczej, jest wymierzony nie przeciwko wyrokowi Sądu l instancji, oddalającemu skargę na decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, lecz przeciwko ustaleniom i treści przepisów prawa miejscowego. Z kolei zarzut pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ab initio stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza część cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zaś jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd przesłuchał świadków albo strony. Innym przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie się tylko na części akt sprawy, jak twierdzi strona. Nie można uznać również za usprawiedliwiony zarzut autora skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Co prawda uzasadnienie wyroku nie odnosi się do kwestii związanych ze słusznym interesem skarżących w sposób wyczerpujący, jednak zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zawiera dostateczne twierdzenia uzasadniające podjęcie zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy, w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, mógłby być usprawiedliwiony tylko w tym przypadku, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić na nimi do porządku albo gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie sądu l instancji, a istotę naruszenia art. 151 p.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd I instancji nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł takich uchybień, zarówno w płaszczyźnie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 p.p.s.a. Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozstrzygał w granicach danej sprawy oraz procedur, stosownie do wymagań p.p.s.a., wydając wyrok z uzasadnieniem na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy, czyniąc tym samym zarzuty naruszenia stosownych przepisów tej ustawy (art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 i art. 151) nieuzasadnionymi. Nie znalazły również aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Niezrozumiały jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pomijając, że nie wiadomo o jaką jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi (składa się on z 3 ustępów, a ust. 3 z 2 punktów), to jego treść normatywna dotyczy wymaganego zakresu i skali planu oraz zawiera 2 delegacje ustawowe. Sąd I instancji nie mógł zatem w żaden sposób stosować tego przepisu, a tym bardziej dokonywać jego wykładni. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd meriti przepisu § 3 uchwały Nr XLIX/389/97 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 29 października 1997 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcimia (...). Przepis ten (czytany w łączności z § 2) stanowi o przedmiocie ustaleń zmiany planu, nie przesądza natomiast w żaden sposób, czy usługi na objętym zmianą terenie mają spełniać funkcję podstawową, czy też uzupełniającą. Natomiast § 4 uchwały określa, że elementami obowiązującymi są m. in. ustalenia dotyczące szczegółowych koncepcji zagospodarowania terenu 9 MM, a więc terenu na którym inwestorzy planowali inwestycję. Nie został również oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z kolei w myśl art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle przytoczonych przepisów oczywistym jest, że negatywny wynik oceny co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia uwzględnienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w motywach zaskarżonego wyroku, iż przy ul. O. w O. plan dopuszcza jedynie budownictwo mieszkaniowe, jeśli zaś idzie o usługi to mogą one być świadczone w lokalach usługowych usytuowanych w parterze budynków jednorodzinnych. Realizacja wolnostojącego budynku usługowego pozostawałaby zatem w niezgodzie z wymogiem, iż na terenie 9 MM, na którym planowana był inwestycja, dopuszczalne jest jedynie budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne. Wniosek taki jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodważalny w świetle lektury przepisów zawartych w § 10 uchwały w sprawie zmiany planu. Opisują one szczegółowe ustalenia koncepcji zagospodarowania terenów objętych zmianą planu. Nie ulega wątpliwości zatem, że teren 9 MM przeznaczony jest na zespół budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, a ewentualne odstępstwa (jak np. możliwość usytuowania lokali usługowych przy ul. O. jedynie w parterach budownictwa rodzinnego) muszą zostać wyraźne określone w zapisach planu. Skoro zatem odstępstwa te stanowią wyjątek od reguły - nie mogą podlegać, jak to próbują uczynić skarżący, wykładni rozszerzającej. Wbrew ich twierdzeniom teren 9 MM nie jest przeznaczony na równorzędnie cele mieszkaniowe i usługowe. Dokonując zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Oświęcimiu dokonała takiego podziału, by każdy określony w uchwale teren miał swoje szczegółowe ustalenia dotyczące możliwego na nim zagospodarowania. Zgodnie z nimi teren 9 MM przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe. Usługi zaś zaplanowane zostały na terenie oznaczonym symbolem 11 UHGRT+KS, który wyraźnie został przeznaczony dla lokalizacji obiektów handlowych, gastronomicznych, rzemiosła nieuciążliwego i ewentualnie obsługi samochodów. Innym przykładem jest teren 4 MM, przewidziany dla budownictwa mieszanego - mieszkalnego i usługowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ppsa, orzeczono jak w sentencji.