II OSK 292/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 907/05 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K. L. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr907/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu zwany dalej PINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Nowym Sączu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Nowym Sączu oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy lokalu nr 1, tj. złożenia wniosku i przedłożenia w Inspektoracie dokumentów zgodnie z przepisami art. 56 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zwany dalej MWINB, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. L. od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania PINB wydał postanowienie z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak : [...] nakazał M. i J. L. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie realizowanej rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] lipca 2003 r. znak : [...]. Po zmianie stanu prawnego oraz osoby inwestora, decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1. Wskutek uchylenia powyższej decyzji przez organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], w którym nałożył obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu o informację dotyczącą BIOZ i oświadczenie projektanta zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Po spełnieniu przez inwestora obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2004 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1 oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższa decyzja w związku z odwołaniem K. L. została uchylona decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. z przyczyn formalnych i decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy lokalu nr 1 oraz nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego lokalu. W wyniku rozpoznania odwołania K. L. powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. L., zarzucając rażące naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 28 w zw. z art. 32 i 33, 40 § 2 oraz art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 34, 35 i nst. prawa budowlanego i art. 40 § 2 i art. 51 § 4 prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności brak w aktach sprawy pierwotnego projektu budowlanego oraz wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania zarzutów do projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr907/05, oddalając skargę wskazał, że prawidłowo zostało wszczęte przez nadzór budowlany postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po skontrolowaniu wykonania nałożonych decyzją organu I instancji obowiązków i złożeniu przez inwestora projektu budowanego zamiennego, należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Sąd Wojewódzki uznał, że zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a także zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą zostać uwzględnione. W rozpatrywanej sprawie obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem został nałożony na J. i M. L.. Oni też zgłosili wykonanie tych robót budowlanych. Jednakże decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. wobec cofnięcia wniosku w sprawie wznowienia robót budowlanych postępowanie administracyjne w stosunku do nich zostało umorzone. W kwietniu 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Nowym Sączu złożyła wniosek o wydanie decyzji na wznowienie robót budowlanych wraz z projektem zamiennym i oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" spełniał wszystkie wymogi Prawa budowlanego i dlatego należało go uwzględnić. Sąd Wojewódzki wyraził także pogląd, że nie jest zasadny zarzut pominięcia art. 34 i 35 prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego skontrolowały bowiem projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i stwierdziły, że projekt jest zgodny z tymi przepisami. Sąd dodał, że organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (projekt zamienny) nie ma obowiązku doręczać tego projektu stronom postępowania. Projekt budowlany nie jest częścią decyzji, bowiem nie pochodzi od organu administracji, lecz jest przez niego tylko zatwierdzany. Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organy ustaliły wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Takimi okolicznościami było zaś ustalenie, czy wykonano nałożone obowiązki zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz czy przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami. Sąd uznał, że okoliczności te zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, a organy orzekające w sprawie odniosły się do wszelkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Sąd Wojewódzki dodał, że nie znajduje także potwierdzenia zarzut jakoby zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co uniemożliwiałoby Sądowi jej skontrolowanie. Sąd wskazał, że przeprowadził dowód z akt spraw II SA/Kr 1581/00, II SA/KR 1648/02 i II SA/Kr 1940/03 i we własnym zakresie uzupełnił akta o projekt na dobudowę budynku mieszkalnego, dysponując tym samym kompletnym materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego pism, zawiadomień i orzeczeń wydanych w sprawie, Sąd stwierdził, że uchybienie to było przyczyną uchylenia decyzji PINB z dnia [...] września 2004 r. przez organ odwoławczy, który w decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. zwrócił uwagę na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z udziałem pełnomocnika K. L.. Odnosząc się do zarzutu niepowtórzenia przez organ czynności procesowych z udziałem pełnomocnika skarżącego, Sąd stwierdził, że nie może on także zostać uwzględniony, bowiem ani pełnomocnik, ani jego mocodawca nie składali wniosku o powtórzenie jakichkolwiek czynności procesowych, a ponadto skarżący nie wskazał, które konkretnie czynności miałyby być powtórzone. Sąd Wojewódzki dodał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji pismem z dnia 28 grudnia 2004 r. zawiadomił pełnomocnika o aktualnym stanie sprawy informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, z akt sprawy zaś nie wynika, by pełnomocnik z tego uprawnienia skorzystał. Organ odniósł się także do pisma skarżącego, w którym domagał się "zarządzenia rozprawy administracyjnej" i odmawiając jej przeprowadzenia wyjaśnił powody, dla których przeprowadzenie jej nie było konieczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L. reprezentowany przez adwokata T. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane, zw. dalej pb, art. 17 pkt. 1 pb, art. 28 ust. 2 pb, art. 32 ust. 4 pkt. 2 pb, w związku z art. 28 k.p.a. a nadto art. 105 § 1 kpa - poprzez przyjęcie, że stroną - inwestorem w postępowaniu objętym zaskarżonym procesem budowlanym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która nie ma interesu prawnego i faktycznego, aby występować w sprawie w charakterze inwestora i prowadzić rozbudowę lokalu nr 1, do którego prawo mają dotychczas w sprawie występujący faktyczni beneficjenci prowadzonych prac tj. J. i M. L. w miejsce przyjęcia, że w takiej sytuacji zachodzi nieważność postępowania, albowiem droga sądowa jest niedopuszczalna i postępowanie budowlane winno zostać umorzone, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, związaną z brakiem interesu po stronie rzekomego inwestora. Ponadto zarzucono naruszenie art. 34, 35 i 36 pb -poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany jest zgodny z prawem, szczególnie w zakresie nieprawidłowego zaprojektowania komina, niezgodnością projektowanej inwestycji z pierwotnym projektem, a także rozebraniem ścianki z cegły modularnej oraz warstwy styropianu, znajdującej się na ścianie szczytowej skarżącego, niezgodnie z projektem oraz bez pozwolenia na wykonanie tych prac, co skarżący zarzucił już w swoim odwołaniu i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , a co zostało skonstatowane w dwu wyrokach - z dnia 26 kwietnia 2001 roku, sygn. II SA/Kr 1581/00 oraz z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. II SA/Kr 1940/03. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 4 pb oraz art. 144 k.c. i art. 47 k.c. - poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, na podstawie którego nielegitymująca się interesem prawnym i faktycznym Spółdzielnia zamierza (a właściwie dobudówka już istnieje i jest użytkowana) wznieść dobudówkę do istniejącego budynku, która stanowić będzie część składową budynku, z naruszeniem praw sąsiedzkich, związanych ze zmianą parametrów dobudówki, niewykonaniem prawidłowego ocieplenia ściany szczytowej budynku, o którym była mowa powyżej oraz niewłaściwym posadowieniem komina na dobudówce - na wprost okna skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zawiera w części usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), takie też zarzuty sformułowano w skardze. Przede wszystkim odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej powodowanej tym, że w postępowaniu administracyjnym jako inwestor występowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która nie ma interesu prawnego i faktycznego, aby występować w sprawie w charakterze inwestora. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony z dwóch podstawowych względów. Po pierwsze nie można odmówić przymiotu strony adresatowi decyzji administracyjnej, na wniosek którego toczyło się postępowanie, po drugie, Spółdzielnia ta jako właściciel nieruchomości, na której jest usytuowany budynek, w którym wykonywano roboty budowlane będące przedmiotem decyzji administracyjnych, jest uprawniona do wykonywania swoich praw właścicielskich w odniesieniu do obiektu budowlanego położonego na takiej nieruchomości. Nie stoi to na przeszkodzie, aby w charakterze stron postępowania administracyjnego, którego celem jest doprowadzenie obiektu lub zakresu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem występowały te podmioty, które potrafią wykazać swój interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 34, 35 pb., jako przepisów odnoszących się odpowiednio do projektu budowlanego zamiennego. Przede wszystkim nie można zgodzić się z tezą uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, iż projekt budowlany zamienny (a taki projekt jest przedmiotem sprawy) nie jest częścią decyzji, gdyż nie pochodzi od organu administracji, lecz jest przez niego tylko zatwierdzany. Projekt budowlany zamienny jest dokumentem przygotowywanym przez inwestora i w toczącym się postępowaniu stanowi materiał podlegający ocenie organu nadzoru budowlanego jako element stanu faktycznego sprawy (art. 75 § 1 w zw. z 77 § 1 k.p.a.), co do którego strony postępowania powinny, przed zakończeniem postępowania, mieć możliwość wypowiedzenia się zgodnie z wymaganiami art. 80 i 81 k.p.a. W wyniku zatwierdzenia przez organ, projekt budowlany zamienny, zgodnie z treścią sentencji decyzji stanowi jej przedmiot. Stanowi zatem część decyzji administracyjnej będącej wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją, o czym traktował wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, na który nietrafnie powołał się Sąd Wojewódzki, nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że projekt zamienny nie jest częścią decyzji podlegającą w pełni ocenie organów nadzoru budowlanego. Jest przeciwnie, gdyż przedmiotem decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., podlegającej kontroli Sądu Wojewódzkiego w Krakowie, było właśnie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, a w konsekwencji udzielenie pozwolenia na wznowienie robót i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu. Decyzja ta była efektem toczącego się wcześniej postępowania, na które składały się odrębne fazy postępowania naprawczego, odnoszące się do tego samego przedmiotu (rozbudowy budynku), przy czym we wcześniejszych fazach występowała Spółdzielnia, a także M. i J. L., na których nakładane były obowiązki związane z projektowaną rozbudową lokalu nr 1 i którzy przedłożyli projekt zamienny z grudnia 2003 r., będący wynikiem wcześniej toczących się postępowań, między innymi decyzji MWINB w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych. Projekt zamienny, przedłożony do zatwierdzenia przez Spółdzielnię, po niewielkich uzupełnieniach w toku późniejszych faz postępowania (o wymaganą przez nowe przepisy informację BIOZ i oświadczenie projektanta) zatwierdzony został decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2005 r. Jak stwierdził Sąd Wojewódzki, badając zarzuty skarżącego zapoznał się z wyrokami wydanymi w odniesieniu do decyzji wydawanych we wcześniejszych fazach postępowań odnoszących się do rozbudowy lok. nr 1 przy ul. Barbackiego 34 w Nowym Sączu. I w związku z tym dysponował pełną wiedzą na temat tej sprawy. Sąd Wojewódzki w Krakowie nie rozwinął jednak tego wątku przez wykazanie, że zarzuty skarżącego są bezpodstawne. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt SA/Kr 1940/03, którym uchylona została decyzja MWINB w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych Sąd wskazał, że inwentaryzacja i ekspertyza, na których oparto projekt zamienny autorstwa M. T. nie odpowiadają stanowi faktycznemu, co wynika nawet ze zwykłego porównania z materiałem fotograficznym i protokołami oględzin. W rezultacie projekt taki nie może być podstawą nakładania obowiązków. Sąd, w omawianym wyroku zauważył także, że materiał dowodowy sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy dobudowany komin spełnia wymagania zawarte w normach i przepisach prawa, a także czy prawidłowo wykonano ocieplenie ściany szczytowej powyżej dobudówki. Sąd Wojewódzki w Krakowie, kontrolując decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, w wyroku z dnia 20 sierpnia 2007 r. objętym skargą kasacyjną, nie wypowiedział się jednak czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności wynikające z wyroku tego Sądu z dnia 30 listopada 2006 r. odnoszą się do kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, a są to uwagi mogące istotnie wpływać na ocenę legalności zatwierdzenia projektu zamiennego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ulega uchyleniu i a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.