II OSK 1805/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marek Gorski sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 215/07 w sprawie ze skargi K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., VII SA/Łd 215/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006, nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Decyzją z dnia [...] września 2006, nr [...], Wójt Gminy Pabianice ustalił dla K. P. i M. P. opłatę w wysokości 12.004 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi R., oznaczonej numerem ewidencyjnym 14. Nieruchomość znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Pabianice z dnia 28 kwietnia 2004, nr XX/134/2004 (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego nr 193, poz.1734). Uchwała ustaliła stawkę procentową (20%) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Na przedmiotowej nieruchomość K. P. i M. P. przed uchwaleniem planu dopuszczalna była tylko budowa stawów dla prowadzenia gospodarki rybackiej. Po uchwaleniu planu działka przeznaczona została częściowo na cele budowlane. Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2005 roku, nr repertorium [...], K. P. i M. P. sprzedali przedmiotową nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy określił wzrost wartości działki na kwotę 12.004 zł, przy zastosowaniu stawki 20%. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. P. i M. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Pabianice z dnia [...] września 2006 r. Przed uchwaleniem planu działka stron była wykorzystywana na cele rolne. Na mocy planu część działki została przeznaczona pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną, a pozostałą część określono jako użytki zielone oraz obniżenia terenowe. Wyliczenie opłaty planistycznej nastąpiło w drodze operatu szacunkowego przygotowanego na zamówienie organu, uwzględniającego wszystkie cechy nieruchomości, stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, nr 261, poz.2603 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 270, poz.2109), jak i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Organ przyjął za miarodajną wartość działki wynikającą z operatu, a odwołujący się nie złożyli żadnego innego dokumentu, który miałby wskazywać na inną wartość nieruchomości. c) Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wnieśli K. P. i M. P.. Strona miała zbyt mało czasu na przygotowanie drugiego operatu szacunkowego. Wartość działki na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniła się, gdyż uprzednio na terenie działki możliwa była zabudowa siedliskowa. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., VII SA/Łd 215/07, oddalił skargę K. P. i M. P.. Nieruchomość stanowiąca własność skarżących zlokalizowana w miejscowości R., oznaczona nr ewid. [...], po dniu 24 lipca 2004 roku, czyli po wejściu w życie uchwały nr XX/134/2004 Rady Gminy Pabianice z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice, została w części (pas o szerokości 80 m od osi drogi gminnej) przeznaczona pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną. Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2005 roku, nieruchomość powyższa została przez Krystynę i M. P. sprzedana za kwotę 100.000 zł. Operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji, ustalił, że zmiana przeznaczenia terenu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania zmieniła wartość nieruchomości z kwoty 40.970 zł do sumy 100.990 zł w dniu sprzedaży działki. Wobec tego organy administracji miały podstawy do naliczenia opłaty planistycznej w kwocie 12.004 zł. Wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, pokrywa się z kwotą, za którą nieruchomość ta została przez skarżących sprzedana. Z aktu notarialnego załączonego do akt administracyjnych wynika, że część przedmiotowej nieruchomości leży na terenach przeznaczonych pod zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie jest przesłanką ustalenia opłaty zgodnie z art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczność, że skarżący działkę sprzedali jako grunt rolny. 3. W skardze kasacyjnej K. P. i M. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Pabianice, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego (art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez przyjęcie, że bez znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej jest to, czy zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczy całości czy tylko części nieruchomości. Z wyliczeń wartości nieruchomości wprost wynika, że rzeczoznawca błędnie przyjął, że dla całej powierzchni nastąpiła zmiana przeznaczenia a tym samym wartości nieruchomości ponieważ rzeczoznawca posługiwał się całą powierzchnią nieruchomości wynoszącą 10.295 m2. Jedynie z odpisu z rysunku planu, na którym zaznaczona została działka skarżących, można zorientować się, że zmiana przeznaczenia w planie dotyczy mniej jak połowy całej nieruchomości. Wobec tego nie było możliwe prawidłowe ustalenie o ile wzrosła wartość części nieruchomości, gdyż tylko dla części nieruchomości zmienione zostało przeznaczenie w planie. Z treści operatu wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie wynika, że rzeczoznawca nie uwzględnił faktu, że zmiana przeznaczenia w planie dotyczy jedynie części nieruchomości. Istotny też jest fakt, że ani organ ani sam rzeczoznawca nie powiadomili strony o przeprowadzeniu dowodu. Do opinii wykonywanej przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie gminy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o dowodzie z opinii biegłego, w tym art.79 K.p.a. Organ miał ustawowy obowiązek dokonania powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu - wizji nieruchomości na potrzeby operatu. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło jednak dopiero po wykonaniu operatu (wizja terenowa dnia 1 lipca 2006 a wszczęcie w dniu 24 sierpnia 2006 r). Mimo to w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Brak powiadomienia uniemożliwił skarżącym zgłoszenie ewentualnych uwag i wyjaśnień, choćby w zakresie przeznaczenia tylko części nieruchomości na cele budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. "), poprzez błędne dokonanie ustaleń faktycznych oraz bezzasadne oddalenie skargi i mylne przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad postępowania w szczególności art.art.7, 79, 80 i 81 kpa. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji że naruszył również art.106 § 3 P.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie z urzędu, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dowodu z operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. W skardze kasacyjnej M. P. i K. P. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową jego wykładnię. Zarzut powyższy nie może być uwzględniony przez NSA. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że w ocenie Sądu I. instancji przeznaczenie jedynie części działki skarżących pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną miało istotne znaczenie dla sprawy, załatwionej decyzjami wydanymi na podstawie art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu faktycznym swego wyroku Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że nieruchomość stanowiąca własność K. i M. P. przed dniem 31 grudnia 2003 roku położona była w kompleksie łąk w obniżeniach dolinnych, zaś po wejściu w życie uchwały Rady Gminy Pabianice z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr XX/134/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pabianice uległo zmianie przeznaczenie tego terenu, w ten sposób, że część działki skarżących (pas o szerokości 80 m od osi drogi gminnej) została przeznaczona pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną, a pozostałą część określono jako użytki zielone oraz obniżenia terenowe. Sąd nie wyeksponował więc obowiązku skorelowania zróżnicowania przeznaczenia poszczególnych części działki, ale tekst wyroku świadczy o tym, że Sąd dostrzegł taką korelację w powołanym przepisie. Uzasadnia to wniosek że wykładnia art.36 ust.4 ustawy przez Sąd I instancji była prawidłowa. B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt lit c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad postępowania w szczególności art.art.7, 79, 80 i 81 kpa. Z wyliczeń wartości nieruchomości wprost wynika, że rzeczoznawca błędnie przyjął, że wzrostem wartości objęta jest cała powierzchnia nieruchomości (10.295 m2). Wymowa tego zarzutu skargi kasacyjnej jest osłabiona przez odnotowanie, że operat przytacza odpowiedni fragment tekstu planu, wykaz nieruchomości przyjmowanych do porównania, a nawet odnotowuje dwojakie przeznaczenie obszaru działki w dokonanych przez rzeczoznawcę wyliczeniach oraz w odpisie z rysunku planu, na którym zaznaczona została działka skarżących. Rzeczywiście Sąd nie wyeksponował w swoich wywodach kluczowego znaczenia zróżnicowanego przeznaczenia każdej z dwóch części działki "Z wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość nieruchomości przed dniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 40.970 zł, natomiast w dniu zbycia 100.990 zł. Jednorazowa opłata, o której stanowi art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi zatem 12.004 zł, co stanowi 20% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zmiany przeznaczeniu gruntu (100.990 zł - 40.970 zł = 60.020 zł x 20% = 12.004 zł)." Zarazem jednak Sąd stwierdził: "Zwrócenia uwagi wymaga przy tym okoliczność, iż wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, pokrywa się z kwotą, za którą nieruchomość ta została przez skarżących sprzedana." Do tego ustalenia i konkluzji zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna nie ustosunkowała się, mimo że jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mającego ustosunkować się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt lit a i c P.p.s.a. Jeżeli NSA miałby uwzględnić powyższy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt lit a i c P.p.s.a., to w postępowaniu kasacyjnym musiałoby zostać wykazane, że Sąd I instancji uchybił wskazanym przepisom proceduralnym w stopniu mogącym "mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art.174 pkt 2 P.p.s.a. ). Trudno jednak byłoby uznać taką konkluzję za udowodnioną, skoro skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustalenia kluczowego dla niniejszej sprawy, tj. zbliżonej wartości działki zarówno w operacie szacunkowym, jak i w umowie sprzedaży. C. Naruszenie przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt lit c P.p.s.a. w związku z art.79 K.p.a. polegało (zdaniem skargi kasacyjnej) na pominięciu przez ten Sąd faktu przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu z operatu szacunkowego bez uprzedniego powiadomienia strony tak, jak wymaga tego art.79 K.p.a. regulujący dowód z opinii biegłego. Tymczasem strona została w dniu 24 sierpnia 2006 r. zawiadomiona o wszczęciu postępowania już po wizji działki w dniu 1 lipca 2006 r. po wykonaniu operatu. Brak powiadomienia uniemożliwił skarżącym zgłoszenie ewentualnych uwag i wyjaśnień, choćby w zakresie przeznaczenia tylko części nieruchomości na cele budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Czasową relację sporządzenia operatu szacunkowego i wszczęcia postępowania administracyjnego Sąd zrelacjonował w ten sam sposób. W dniu 22 listopada 2005 roku K. P. i M. P. sprzedali przedmiotową nieruchomość (akt notarialny z dnia 22 listopada 2005 roku). Beż żadnych uwag Sąd zrelacjonował treść uzasadnienia faktycznego decyzji organu I. instancji, w którym zapisano, że organ ten w dniu 24 sierpnia 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a dnia 7 września 2006 r. - o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wiarygodność powyższych zarzutów jest gruntownie osłabiona przez fakt, że strony nie przedłożyły własnego operatu w toku postępowania odwoławczego, ani nie domagały się od organu II. instancji wyznaczenia terminu umożliwiające biegłemu przygotowanie takiej wyceny. "Gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu.. są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych." (wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1833/07) "Brak zapewnienia skarżącej udziału w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji organów administracji publicznej na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w sytuacji, gdy skarżąca miała możliwość zapoznania się ze sporządzonym w niniejszej sprawie operatem szacunkowym oraz wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń." (wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 984/07) D. Rozstrzygające znaczenie ma przepis szczególny, tj. art.156. ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 2004, nr 261, poz.2603 ze zm.): "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154." Ustalenie w art.156 ust.3 ustawy 12-miesięcznego okresu wykorzystywania operatu wskazuje, że ustawodawca rozdzielił sporządzenie operatu od wszczęcia postępowania w sprawie opłaty planistycznej. Przepis ten wyraźnie odstępuje od ogólnej reguły zapisanej w art.79 K.p.a. ["Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia."] "Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art.84 k.p.a. Przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania tej opinii, w tym również oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, rzeczoznawca nie ma obowiązku powiadamiać strony o podejmowanych działaniach." (wyrok z dnia 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04, LEX nr 307925). Zadaniem Sądu nie jest korygowanie obliczenia dokonanego w operacie szacunkowym, a jedynie zbadanie czy postępowanie wyjaśniające, obejmujące m.in. sporządzenie operatu było poprawne. Strony nie zakwestionowały prawdziwości tej części uzasadnienia gdzie mowa o braku zgłoszenia przez strony zastrzeżeń do treści operatu w toku postępowania administracyjnego I. instancji. Strony nie przedstawiły też innego operatu, bądź innych dowodów mogących podważyć wiarygodność operatu będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji. E. Sądowi I instancji zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art.106 § 3 P.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie z urzędu, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dowodu z operatu szacunkowego. Sąd I instancji nie dopuścił także dowodu z tego operatu, który znajdował się w aktach sprawy, czym naruszył przepis, art.106 § 3 P.p.s.a. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż nie bierze pod uwagę art.54 § 2 w związku z art.108 i art.106 P.p.s.a. Przepisy te zobowiązują organ administracyjny do przedstawienia akt sprawy sądowi, który na tej podstawie załatwia skargę. Dopiero dodatkowe dowody z dodatkowych dokumentów, których nie ma w tak przedłożonych aktach wymagają oddzielnego "dopuszczenia" Wbrew więc twierdzeniu skargi kasacyjnej nie jest możliwe, ani dopuszczalne "dopuszczanie" przez sąd administracyjny "dowodu z tego operatu, który znajdował się w aktach sprawy". F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).