II GSK 478/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Jan Bała Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 84/07 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 84/07, po rozpoznaniu skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., zwanego dalej "skarżącym lub dyrektorem regionu", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], stwierdzające, z uwagi na brak przymiotu strony, niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Starosty Powiatu J. z dnia [...] września 2006 r., [...], w której udzielono K. O. i K. W. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w D., skargę oddalił. W świetle ustaleń Sądu I instancji w skardze na powyższe postanowienie przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym skarżący wywodził z faktu lokalizacji planowanego wyrobiska w zasięgu oddziaływania rzeki Wisłoki, do gruntu której przysługują mu prawa właścicielskie w świetle przepisów art. 11 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i art. 140 k.c. Ponadto przymiot strony skarżący wywodził z przepisu art. 92 ust. 3 pkt 9 powołanej ustawy, w myśl którego do zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego. Według Sądu I instancji, podzielającego stanowisko SKO w K., dyrektor regionu nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie koncesji na eksploatację kruszywa. W sytuacji objętej skargą podstawą rozstrzygania o interesie prawnym skarżącego jest ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zatem, na gruncie tej ustawy należałoby poszukiwać uprawnienia skarżącego do posiadania przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym. Jednakże przepisy tej ustawy nie dają podstaw dla przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie koncesji. Na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze dyrektor regionu może być jedynie organem opiniującym wydanie koncesji, jednak ma to miejsce w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Kwestię tę normuje przepis art. 16 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin z gruntów pod wodami śródlądowymi oraz z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wymaga opinii organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód oraz uzgodnienia z organem właściwym do wydania pozwolenia wodno prawnego. Poza tymi sytuacjami organ zarządzający wodami śródlądowymi nie może uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie koncesji w jakimkolwiek charakterze, a w szczególności być stroną takiego postępowania. Ponadto, jak podkreślił Sąd I instancji, powoływanie się skarżącego na przepisy prawa wodnego nie wchodzi w grę, gdyż udzielający koncesji Starosta Powiatu J. nie stosował prawa wodnego. Również ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie pozwala w niniejszej sprawie stosować prawa wodnego, gdyż brak jest w niej wyraźnego odesłania do powołanych wyżej przepisów. Z powyższych względów Sąd I instancji skargę oddalił. Dyrektor regionu powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwane dalej p.p.s.a., tj.: art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji na skutek naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a to w związku z niebraniem przez skarżącego bez własnej winy udziału w postępowaniu, a to na skutek błędnej wykładni poniżej wskazanych przepisów, która uniemożliwiła stronie udziału w postępowaniu, tj.: • art. 92 ust. 3 pkt. 9 w zw. z art. 92 ust. 4 w zw. z art. 81 ustawy prawo wodne, poprzez przyjęcie, że występowanie przez skarżącego w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia koncesji nie jest postępowaniem dotyczącym regionu wodnego, ewentualnie • art. 140 i 144 k.c., poprzez przyjęcie, że prawa właścicielskie do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji kruszywa nie uzasadniają udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia koncesji, ewentualnie; • postanowień Polskiej Normy PN-G-02100 wiersz 9 poprzez przyjęcie, iż najmniejsza szerokość pasa ochronnego wynosi 50 m liczonych od brzegu skarpy tj.: od powietrznej skarpy wału, ewentualnie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj.: art. 145 § l pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji ze względu na inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a., wskutek pobieżnej analizy sytuacji prawnej skarżącego i błędnej interpretacji przepisów art. 92 ust. 3 pkt. 9 w zw. z art. 92 ust. 4 w zw. z art. 81 prawa wodnego oraz art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z powołaną normą PN-G-02100 wiersz 9. W szczególności, jak zarzuca skarga kasacyjna, naruszeniem przepisów postępowania było, nie poparte odpowiednim uzasadnieniem, stanowisko Sądu I instancji, odmawiające dyrektorowi regionu przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym na podstawie przepisu art. 92 ust. 3 pkt. 9 ustawy Prawo wodne, a także z przepisów art. 140 i 144 k.c., na co skarżący się powoływał. Skarga kasacyjna akcentuje kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który zarządza zasobami wodnymi, w zakresie utrzymania wód (art. 92 ust. 4 prawa wodnego) oraz ochrony gruntów przed powodzią (art. 81 ustawy). Aby móc realizować te zadania dyrektor regionu, jak wskazuje skarga kasacyjna, musi posiadać uprawnienia, którym jest m.in. przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 prawa wodnego, pozwalający na realizację jego ustawowych obowiązków. Podnosi zarzut błędnego określenia w decyzji koncesyjnej filaru ochronnego, co w przypadku eksploatacji wyrobiska grozi zniszczeniem brzegów rzeki i przekierowania wód do basenów eksploatacyjnych. Powoduje to konieczność wykonania odpowiednich robót budowlanych, aby utrzymać rzekę w jej pierwotnym korycie, co z kolei nakłada na dyrektora regionu obowiązki przewidziane w powołanych przepisach art. 81 i art. 92 ust. 4 prawa wodnego. Ocena czy ukształtowanie sytuacji prawnej adresata decyzji istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów, w taki sposób by można mówić o istnieniu interesu prawnego wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy, które nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku. Pominięcie chociażby faktu lokalizacji projektowanej inwestycji na obszarze zalewowym Q5% oraz błędu w wyznaczaniu filara ochronnego uzasadnia twierdzenie, iż mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sądu odwoławczego. Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania przed sądami administracyjnym, w ocenie skargi kasacyjnej, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienia dotyczące udziału strony w postępowaniu czy wyjaśnieniu okoliczności sprawy dotyczą podstawowych zasad postępowania, które w połączeniu z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych powodują wadliwość rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna spełnia powyższe wymogi. Jednakże, ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji zarzucanych przepisów postępowania, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Na potrzeby prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne zostały wyjaśnione w dobrym stopniu. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie, czy dyrektor regionu, który w świetle powołanego przepisu art. 16 ust. 3 pkt 5 tej ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez starostę decyzji w przedmiocie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wywiedziony w szczególności z przepisu art. 92 ust. 3 pkt 9 prawa wodnego, w myśl którego zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego, a także z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i 144 k.c.). W świetle materiału sprawy, co wymaga podkreślenia, starosta zwrócił się do dyrektora regionu o wydanie opinii w przedmiocie planowanej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]". W piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] dyrektor regionu, z powołaniem się na przepis art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zaopiniował negatywnie zamiar eksploatacji kruszywa ze wspomnianego złoża. Wskazał na niekorzystny wpływ zamierzonej eksploatacji kruszywa na stan koryta rzeki Wisłoki i możliwość powodzi. W myśl ugruntowanego w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiska przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., winien znajdować uzasadnienie w obowiązującym przepisie prawa. Takim przepisem, co do zasady, jest powołany przez dyrektora regionu przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 prawa wodnego. Niemniej, przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy dyrektor regionu występuje w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a., jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, przy podejmowaniu decyzji przez organ administracji publicznej w postępowaniu głównym, jakim w okolicznościach sprawy jest postępowanie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa, za treść której to decyzji odpowiada starosta. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym. I tak w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Reasumując: w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa, toczącego się w trybie art. 16 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie posiada przymiotu strony, z powołaniem się na przepis art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo wodne, w myśl którego do zadań dyrektora regionu należy występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia odwołania od decyzji starosty o udzieleniu koncesji, jeżeli w tym samym postępowaniu występował jako organ współdziałający, w trybie art. 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który to przepis nakłada na organ koncesyjny obowiązek zasięgnięcia opinii organu odpowiedzialnego za utrzymanie wód, jeżeli przedmiot koncesji obejmuje wydobywanie kopalin z obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a. S. Gronowski E. Kierejczyk J. Bała