VII SA/Wa 1101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r, znak [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości [...] ([...] tysiące pięćset) zł, za 47 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę kanalizacji teletechnicznej wraz z szafą teletechniczną na działkach nr [...] i [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte pismem z dnia 5 grudnia 2006 r. (którym organ podjął czynności zmierzające do skontrolowania akt przedmiotowej sprawy), zatem w stanie prawnym po nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r., i z tego względu do obliczenia terminu załatwienia sprawy ma zastosowanie przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania. Organ I instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] września 2003 r., a zatem 65-dniowy termin załatwienia sprawy upłynął w dniu [...] listopada 2003 r, natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r., czyli 49 dni po wskazanym terminie. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wynosi 2 dni, licząc od dnia wezwania, tj. [...] września 2003 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. [...] września 2003 r. Wojewoda [...] podniósł, że powyższego odliczenia dokonano zgodnie z zasadą wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 917/06, zgodnie z którym, jeżeli wniosek jest dotknięty brakami formalnymi możliwymi do usunięcia, to zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., organ wzywa do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W takim przypadku okres niezbędny do usunięcia braków formalnych podlega odliczeniu od ustalonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Po odliczeniu od 49 dni przeterminowania 2 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, otrzymano 47 dni zwłoki. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar Sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem [...] zł (47 dni x 500 zł). Organ I instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta K. w kwestii przerwania biegu terminu załatwienia sprawy z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ powyższe stanowi składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie Prezydent Miasta K., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W zażaleniu wskazano, iż - wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę - początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi dzień, w którym wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek, tj. dzień [...] września 2003 r. oraz powołano się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r, sygn. akt VII SA/Wa 260/05, w którym stwierdzono, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że przed złożeniem przez stronę wniosku kompletnego pod względem formalnym, postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. W ocenie składającego zażalenie, 65 dzień wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane upłynął dnia 23 listopada 2003 r., zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana 36 dni po wskazanym terminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawidłowo określono początek biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na dzień 5 września 2003 r, kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] grudnia 2003 r., czyli po upływie 115 dni od dnia wpływu w/w wniosku. Organ wyjaśnił, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na załatwienie sprawy oraz 2 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta K. przekroczył o 47 dni termin wynikający z w/w przepisu. W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi [...] zł. W odniesieniu do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż skarżący niewłaściwie przyjął, iż data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu w/w terminu. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r, sygn. akt VII SA/Wa 1259/06, bieg 65-dniowego terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie, należy liczyć od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Organ przytoczył również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r, sygn. akt VII SA/Wa 1904/06, iż każdy wniosek strony, chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta K., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane. Ponownie podniósł, że w przedmiotowej sprawie kompletny wniosek wpłynął w dniu [...] września 2003 r., po jego uzupełnieniu zgodnie z wezwaniem wydanym w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., zatem w/w data (wbrew ustaleniom poczynionym przez organy obu instancji) stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przekroczono nie o 47, lecz o 36 dni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź Sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z procesowego punktu widzenia administracyjne postępowanie jurysdykcyjne, w tym przypadku postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę otwiera prawidłowo sformułowany wniosek. Wzór takiego wniosku został ustalony i ogłoszony przez właściwego ministra. Zważyć należy, że w postępowaniu budowlanym mają zastosowanie zarówno przepisy procesowe szczególne jak i ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Powstaje wówczas problem w rozróżnianiu wzajemnego oddziaływania procesowych norm ogólnych i szczególnych funkcjonujących w prawie budowlanym. Jednym z takich zagadnień jest moment wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę a także reakcja organu na złożony wniosek. Zgodnie z zasadami ogólnymi, postępowanie administracyjne otwiera niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z § 3 wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Na gruncie Prawa budowlanego pojawia się problem z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tego przepisu zestawiona z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić wątpliwości. Rzecz w tym, iż w art. 35 ust. 1 do którego odwołuje się ust. 3, pomieszczono obowiązki organu, które dotyczą zarówno materialnych jak i formalnych aspektów sprawy. Niewątpliwie takie czynności organu jak sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest czynnością organu o charakterze merytorycznym, dokonywanym po wszczęciu postępowania i art. 35 ust. 3 będzie miał do takiej czynności zastosowanie. Podobnie merytoryczny charakter ma też sprawdzenie zgodności z przepisami projektu Sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 zagospodarowania działki lub terenu. Uwzględniając sformułowanie zawarte w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego, że sprawdzenia te są dokonywane przed wydaniem pozwolenia budowlanego, zasadny jest wniosek, że treść ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Przepis ust. 3 nie wspomina o uzupełnianiu braków formalnych (których usunięcie jest reakcją na wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.) a o nieprawidłowościach wynikających z wad ujętych w treści ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Nie można też rozpatrywać kwestii proceduralnych związanych z zastosowaniem omawianego przepisu z pominięciem treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć. Wymienione tam wymagania, określające nawet liczbę załączników, mają charakter formalny, gdyż określają, jakie dokumenty mają zostać przez inwestora dołączone do wniosku. Przepisy Prawa budowlanego, formalizując wzór wniosku ustalają nie tylko jego formę, ale i określają jednocześnie inne wymagania, tj. wymienione wyżej - zróżnicowane w zależności od rodzaju sprawy - załączniki, które z wnioskiem należy złożyć, aby organ mógł rozpocząć merytoryczną ich ocenę. Jak wynika z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Wezwanie do usunięcia braków w tym trybie odbywa się jeszcze przed wszczęciem postępowania, a zatem jeszcze przed terminem, w którym może zacząć działać art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w toku postępowania, a więc po jego skutecznym wszczęciu, czyli po złożeniu przez inwestora kompletnego i niewadliwego formalnie wniosku, który nadaje się do badania merytorycznego. Nie ma też powodów, aby twierdzić, że np. wezwanie do usunięcia braku polegającego na niedołączeniu oświadczenia o prawie do gruntu albo dołączeniu zbyt małej liczby egzemplarzy projektu budowlanego, czy też udokumentowania legitymacji strony, albo przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, miało się odbywać w innym trybie niż art. 64 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej po zarejestrowaniu wpływającej sprawy oznacza datę wpływu pisma, sprawdza liczbę załączników, uiszczenie stosownych opłat, a następnie pismo jest w oceniane pod względem formalnym przez porównanie treści Sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 wniosku, a także złożonych załączników z wymaganiami przepisów mającymi zastosowanie w sprawie. Jest to czynność organu poprzedzająca podjęcie decyzji co do dalszego biegu sprawy w tzw. postępowaniu gabinetowym, bez udziału stron i osób trzecich. Na tym też etapie badane są okoliczności związane z prawidłowym wylegitymowaniem się przez podmiot składający wniosek, prawidłowością udzielonych pełnomocnictw, opatrzeniem wniosku i załączonych pism datami, podpisami itp. Te wszystkie czynności mogą prowadzić do wniosku, iż w pismach lub załącznikach występują braki formalne lub też, że niektórych załączników wymaganych przez prawo nie dołączono. Bez uzupełnienia takich braków organ nie jest uprawniony do podejmowania dalszych kroków bez obawy naruszenia prawa, np. wszczęcia sprawy na wniosek nieuprawnionego reprezentanta osoby prawnej lub wadliwie ustanowionego pełnomocnika procesowego, a także niezawiadomienia właściwych stron itp. Skutkiem uzupełnienia braku formalnego w terminie 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. będzie wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z datą wpływu wniosku, pomimo iż w tej dacie był on dotknięty takim brakiem. Wobec jednoznacznej treści art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie sposób przyjąć innego rozwiązania. Powyższy wywód był niezbędny, gdyż z jego końcowego wniosku wynikają konsekwencje w odniesieniu do liczenia terminu do wydania pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty wpływu wniosku. Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu(art. 35 ust. 8). Organ rozpatrujący sprawę prawidłowo zatem ocenił, że do wszczęcia postępowania doszło w dacie złożenia wniosku, oraz że czas potrzebny na usuniecie jego braków formalnych, a powstałych z winy strony, należy - zgodnie z dyspozycją ust. 6 -odliczyć od biegu terminu, od którego zależy wymierzenie organowi kary. Nie jest zatem dopuszczalne przyjmowanie założenia, że postępowanie wszczęło się dopiero w dacie złożenia niewadliwego wniosku. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności (a nawet może nie mieć świadomości, że postępowanie w istocie się nie toczy), wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy. Sygn. akt VII SA/Wa 1101/07 Tymczasem, określenie przez ustawodawcę maksymalnego terminu na załatwienie sprawy ma dla inwestora znaczenie przede wszystkim gwarancyjne, że termin ten nie będzie przedłużany bez uzasadnienia, organ zaś ma być nim mobilizowany do podejmowania działań w określonym przez przepisy czasie. (Por. też Prawo budowlane - Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, W-wa 2006, str. 424.) W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.