II SA/Wa 760/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zmian w składzie Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. 1. Uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze 2. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości 3. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz województwa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], podjętym na podstawie art. 82 w związku z art. 78 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zmian w składzie Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. W uzasadnieniu podał, iż wskazaną uchwałą Sejmik Województwa [...] odwołał J.A. ze składu Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oraz do składu tej Rady powołał K.P. – Dyrektora Departamentu Opłat Środowiskowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Uchwała ta jest nieważna, bowiem narusza art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] utworzone zostały dwa departamenty realizujące zadania z zakresu ochrony środowiska, tj.: Departament Środowiska i Departament Opłat Środowiskowych. Nazwy tych departamentów nie korespondują wprost z przepisem art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazującym jako przedstawiciela w Radzie Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dyrektora lub wicedyrektora Departamentu do Spraw Ochrony Środowiska. Zdaniem Wojewody [...] decydujące znaczenie dla oceny, czy delegacja do Rady Nadzorczej przedstawiciela Sejmiku jest zgodna z prawem mają zadania przypisane Regulaminem organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego jednemu, czy drugiemu departamentowi i w tym przypadku sprawy z zakresu ochrony środowiska należą do zakresu działania Departamentu Środowiska, który realizuje je zgodnie z § 27 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Natomiast do zadań Departamentu Opłat Środowiskowych, zgodnie z § 28 Regulaminu, należą zadania związane co prawda z ochroną środowiska, ale o charakterze techniczno-organizacynym oraz informacyjnym. W związku z powyższym, zdaniem organu, powołanie do składu Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. dyrektora Departamentu Opłat Środowiskowych jest sprzeczne z art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy – Prawo o ochronie środowiska. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] wnosiło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie art. 2, 79, 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 413 ust. 5 pkt 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi oraz dodatkowym piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2007 r. wskazano, iż oba departamenty: Departament Środowiska oraz Departament Opłat Środowiskowych realizują zadania wynikające z ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego organ nadzoru powinien podjąć próbę określenia zakresu pojęciowego wyrażeń "spraw ochrony środowiska" i ustalić na gruncie aktualnie funkcjonujących struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego, a więc w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa [...], które komórki organizacyjne Urzędu zajmują się sprawami ochrony środowiska. Organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym wymienił zadania realizowane przez Departament Środowiska i Departament Opłat Środowiskowych Urzędu Marszałkowskiego. Dokonał wszakże arbitralnej oceny charakteru tych zadań, uznając, iż Departament Opłat Środowiskowych wykonuje jedynie zadania o charakterze technicznym i informatycznym. W ocenie skarżącego takie działanie organu nadzoru, będącego organem władzy publicznej, narusza zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP i zasadę samodzielności samorządu województwa, wyrażoną w art. 165 Konstytucji RP oraz art. 413 ust. 5 pkt 4 Prawa ochrony środowiska. Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze obejmuje swoim zakresem tylko treść § 2 uchwały sejmiku, a nie obejmuje § 1 dotyczącego odwołania ze składu Rady Nadzorczej J.A., co wynika wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem wykluczenie z obrotu prawnego treści § 1 uchwały Sejmiku jest bezprawne i narusza przepis art. 413 ust. 6 Prawa ochrony środowiska. W świetle tego przepisu Sejmik, jest organem uprawnionym do powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej Funduszu, uwzględniając stanowisko podmiotów, o których mowa w art. 413 ust. 5. Nadto wskazano, iż, jak to wynika z § 48 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, w Urzędzie Marszałkowskim funkcjonują wewnętrzne regulaminy organizacyjne każdego departamentu, nadawane przez Marszałka Województwa, określające wewnętrzną strukturę organizacyjną, szczegółowy zakres zadań departamentów. Marszałek Województwa zarządzeniami nr 59 i 60 z dnia 1 marca 2007 r. nadał regulaminy wewnętrzne departamentów: Środowiska i Opłat Środowiskowych. Z analizy treści obu zarządzeń Marszałka Województwa z regulaminami wewnętrznymi obu podmiotowych departamentów wynika merytoryczny zakres realizowanych przez nie zadań z zakresu ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne. W uzasadnieniu podał ponadto, iż od odwołania jednego członka Rady Nadzorczej zależy powołanie następnego i w tej sytuacji organ nadzoru nie mógł dokonać podziału uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem wniosek ten dotyczy nieprawomocnego rozstrzygnięcia Wojewody [...], które jeszcze nie podlega wykonaniu, a tym samym brak było podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 81 zd. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), marszałek województwa przedstawia wojewódzkie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 82 ust. 1 zd. 2 powołanej ustawy, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie województwa, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Użyte w tym przepisie pojęcie "sprzeczności z prawem" oznacza takie naruszenie prawa, które ma charakter istotny, gdyż z przepisu art. 82 ust. 5 powołanej ustawy wynika, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W nauce prawa przyjmuje się w związku z tym, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem. W orzecznictwie wyrażony jest z kolei pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991 nr 3, poz. 129). Trzeba również zwrócić uwagę, że przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Orzecznictwu sądowoadministracyjnemu nieobcy jest również pogląd, który Sąd podziela, iż brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis). Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał. Przedmiotowa uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., której nieważność stwierdził Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została podjęta na podstawie art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Pierwszy z tych przepisów reguluje tryb powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W ustępie 5 pkt 4 stanowi, iż w skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy wchodzi dyrektor albo wicedyrektor departamentu do spraw ochrony środowiska urzędu marszałkowskiego. Bezspornym jest, co wynika z treści § 18 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., iż w Urzędzie tym utworzone zostały dwa departamenty realizujące zadania z zakresu ochrony środowiska, tj. Departament Środowiska i Departament Opłat Środowiskowych. Nazwy tych departamentów nie korespondują wprost z przepisem art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazującym jako przedstawiciela w Radzie Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu dyrektora bądź wicedyrektora wydziału do spraw ochrony środowiska. Do zakresu działania Departamentu Środowiska, zgodnie z § 27 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] należą w szczególności zadania dotyczące: 1. opracowywania projektu wojewódzkiego programu ochrony środowiska oraz nadzorowania i monitorowania jego wdrażania i realizacji, 2. opracowywania projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz nadzorowania i monitorowania jego wdrażania i realizacji, 3. opiniowania projektów powiatowych programów ochrony środowiska oraz krajowego, powiatowych i gminnych planów gospodarki odpadami, 4. realizacji zadań dotyczących gospodarki odpadami, w tym prowadzenia bazy danych o odpadach na terenie Województwa, 5. opracowywania analiz, studiów i programów dotyczących ochrony środowiska, 6. udziału w analizowaniu i opracowywaniu projektów dotyczących ochrony środowiska zgłaszanych do współfinansowania ze środków krajowych i zagranicznych, 7. udostępniania informacji o środowisku znajdujących się w posiadaniu Departamentu, 8. sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie zadań Departamentu, 9. realizacji zadań w zakresie edukacji ekologicznej, 10. realizacji zadań z zakresu łowiectwa, 11. prowadzenia spraw z zakresu rybactwa śródlądowego, 12. prowadzenia spraw z zakresu ochrony zwierząt wolno żyjących (dzikich), 13. prowadzenia spraw związanych z wojewódzkim rejestrem systemu ekozarządzania i audytu (EMAS). Natomiast do zakresu działania Departamentu Opłat Środowiskowych, które określone zostały w § 28 Regulaminu należą w szczególności zadania dotyczące: 1. ustalania wysokości opłat za korzystanie ze środowiska – w tym określających wymiar opłat, ulgi w opłatach oraz prowadzenie rachunków bankowych w celu gromadzenia wpływów z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, 2. gromadzenia i weryfikacji informacji o korzystaniu ze środowiska oraz prowadzenia ewidencji, w tym ewidencji rocznych sprawozdań o wysokości należnej opłaty za substancje kontrolowane, ewidencji składanych przez producentów, importerów i eksporterów opakowań rocznych sprawozdań o masie wytworzonych, przywiezionych z zagranicy oraz wywiezionych za granicę opakowań a także zawiadamianie oraz sprawozdania roczne nadsyłane przez przedsiębiorców lub organizacje odzysku oraz prowadzenia publicznie dostępnego wykazu danych o posiadanych dokumentach i udostępniania informacji o środowisku znajdujących się w posiadaniu Departamentu. Wskazać należy również, iż Marszałek Województwa zarządzeniami nr 59 i 60 z dnia 1 marca 2007 r. nadał regulaminy wewnętrzne departamentom: Środowiska i Opłat Środowiskowych, określające wewnętrzną strukturę organizacyjnej, szczegółowy zakres zadań departamentów. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż oba departamenty: Środowiska oraz Opłat Środowiskowych realizują zadania związane z ochroną środowiska. Wskazać należy, zdaniem Sądu, iż sam organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazuje, iż Departament Opłat Środowiskowych realizuje zadania związane z ochroną środowiska, ale o charakterze organizacyjnym oraz informacyjnym. Trudno jest więc podzielić stanowisko organu nadzorczego, iż powołanie do składu Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. dyrektora Departamentu Opłat Środowiskowych jest sprzeczne z art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wskazać również należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze, niezależnie od jego treści (stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części, czy jedynie wskazanie, iż uchwały wydano z naruszeniem prawa), powinno spełniać wymagania formalne, określone w art. 82 ust. 4 ustawy o Samorządzie Województwa, tzn. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać przy tym należy, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przechowywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych postanowień zawartych w uchwale. Przedmiotem uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zmian w składzie Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. było w § 1 uchwały odwołanie J.A. ze składu Rady Nadzorczej, w § 2 wprowadzenie do składu Rady Nadzorczej K. P.– Dyrektora Departamentu Opłat Środowiskowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził nieważność w całości uchwały nr [...], jednakże rozstrzygnięcie nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia ani formalnego, ani prawnego w części dotyczącej odwołania J. A. ze składu Rady Nadzorczej, co uniemożliwia Sądowi ocenę słuszności podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.