IV SA/Po 628/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski As.sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sek. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 września 2007 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. Filii N. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski KP Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie , na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa, art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 11 ust. 2 w zw. z art. 38, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 3 i 4, art. 108 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004, nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej ups) odmówił przyznania K. P. pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów energii elektrycznej i gazu. W uzasadnieniu wskazano, że podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]uzgodniono, że K.P. pokryje koszty zużytej energii elektrycznej i gazu z kwoty zasiłku okresowego przyznanego na okres od czerwca do stycznia 2004 r. Nadto podkreślono, że K.P. swoim dotychczasowym postępowaniem potwierdza brak współpracy a zgodnie z art. 4 ups "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". K. P. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o stwierdzenie, że decyzja ta jest nielegalna i że MOPR dopuścił się fałszerstwa w zakresie ustaleń faktycznych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w uzgodnieniach z [...] K.P. przystała na propozycję pracownika socjalnego by część zasiłku okresowego przeznaczyć na opłacenie energii elektrycznej i gazu. Nadto oczywiste dla organu jest to, że pracownik organu I instancji miał na myśli rachunek za energię i gaz dołączony do wniosku z [...], gdyż tylko taki w owym czasie znajdował się w posiadaniu organu. Kolejna faktura została wydana dopiero [...] a więc już po wydaniu decyzji w sprawie przyznania zasiłku okresowego i nie mogła być przedmiotem uzgodnień dniu [...]. K.P. wniosła skargę na powyższą decyzję wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i przyznanie wnioskowanych środków. Zdaniem Skarżącej z wywiadu środowiskowego z [...] wynika jednoznacznie, że w sprawie zasiłku na miesiące : [...],[...] i [...]nie mogło chodzić o sporne faktury. Gdyby ta kwestia tego dotyczyła to podana zostałaby konkretna ich wysokość (za energię elektryczną [...] i za gaz [...]) ponieważ praktyka MOPR w zakresie faktur jest taka, że jeżeli kwota jest znana to organ nie przyznaje zasiłku w "przybliżeniu" a tak się stało z zasiłkami za VI, VII i VIII. Skarżąca zarzuciła zaskarżonym decyzjom rażące naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa, art. 10 kpa i art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] wynika, że Skarżąca przystała na propozycję pracownika socjalnego by część zasiłku okresowego przeznaczyć na opłacenie energii elektrycznej i gazu. Oczywiste dla organu II instancji było to, że wniosek Skarżącej dotyczył załączonej do niego faktury wystawionej dnia [...] Zasadnie więc organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania dodatkowo kolejnych funduszy na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej u.s.a) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do niewadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego rzeczą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. Skarżąca w dniu [...] wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego na zapłacenie energii elektrycznej w kwocie [...] i gazu w kwocie [...] według załączonych faktur. W dniu [...] Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie [...]w miesiącu [...]. Tego dnia przeprowadzono ze Skarżącą wywiad środowiskowy. Z treści uzgodnień dokonanych pomiędzy pracownikiem socjalnym a Skarżącą wynika, że przyznany zasiłek okresowy zostanie przeznaczony na opłacenie energii elektrycznej i gazu. Decyzją z dnia [...]. przyznano Skarżącej zasiłek okresowy na okres od czerwca do stycznia 2004 r. w wysokości [...] miesięcznie. Podstawą odmowy przyznania pomocy na wnioskowany cel był fakt uzgodnień dokonanych w dniu [...]. Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, iż zasiłek okresowy przyznany Jej od miesiąca [...]nie miał być przeznaczony na opłacenie energii elektrycznej i gazu za okres od [...] do [...]. Z uzgodnień tych nie wynika ta okoliczność. Bezsporne jest jedynie to, że z zasiłku okresowego Skarżąca ma przeznaczyć środki na opłacenie energii elektrycznej i gazu. Tym bardziej, że Skarżąca w dniu [...] złożyła kolejny wniosek o przyznanie zasiłku na miesiąc [...], w tym na uiszczenie opłat za mieszkanie. Zasadnie Skarżąca podnosi, że MOPR w przypadku przedkładania faktur za energię i gaz przyznawał zasiłki celowe w konkretnej wysokości, na którą te faktury opiewały. Art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej obligatoryjnie przeprowadza wywiad środowiskowy (jego aktualizację) w przypadku ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia po raz kolejny oraz w przypadku, gdy organ poweźmie informację o zmianie danych zawartych w wywiadzie przeprowadzonym przed wystąpieniem przez stronę o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast od decyzji organu zależy, czy dokona aktualizacji wywiadu w stosunku do osoby, która korzysta ze stałych form pomocy społecznej, jednak obligatoryjnie aktualizacji takiej organ musi dokonać po upływie 6 miesięcy od dnia dokonania wywiadu lub jego aktualizacji, mimo braku zmiany stanu faktycznego objętego wcześniejszym wywiadem lub jego aktualizacją. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej, od ostatnio przyznanego Skarżącej świadczenia z pomocy społecznej nie upłynęło 6 miesięcy, zatem od uznania organu I instancji zależy to, czy aktualizacja wywiadu będzie przeprowadzona, czy też nie. W przypadku podjęcia decyzji przez organ I instancji o aktualizacji wywiadu, Skarżąca zobowiązana jest do dołożenia wszelkiej staranności, aby wywiad taki został przeprowadzony. Organ I instancji podjął fakultatywną decyzję o przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu ze Skarżącą, jednak z uwagi na fakultatywność tej decyzji zobowiązany był do wskazania Skarżącej, dlaczego zamierza dokonać aktualizacji wywiadu. Wskazanie takie nie wynika ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji ani z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Fakultatywność aktualizacji wywiadu, wynikająca z redakcji art. 107 ust. 4 ww. ustawy - ... aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy - nie daje organowi I instancji zupełnej dowolności w podjęciu takiej decyzji. Nakłada to bowiem na stronę postępowania określone obowiązki i strona postępowania musi być poinformowana przez organ prowadzący postępowanie o tym, dlaczego ma się poddać takiemu obowiązkowi. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl powyższego przepisu organ I instancji zobowiązany był wskazać Skarżącej powody podjęcia ww. decyzji o aktualizacji wywiadu. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nakłada przede wszystkim na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Nadto, w myśl art. 8 k.p.a., za dowolną uznać należy decyzję organu I instancji o przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego w warunkach fakultatywności takiej czynności, mimo pozostawienia decyzyjności w tym zakresie organowi w przepisie ustawy, bez wskazania stronie powodów podjęcia takiej czynności o charakterze fakultatywnym. Zatem nie wskazanie Skarżącej przez organ I instancji powodów do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu stanowi uchybienie art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast organ I instancji nie umożliwił Skarżącej, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Gdyby Skarżąca przed wydaniem decyzji zapoznała się z notatkami pracownika socjalnego w zakresie podejmowanych prób przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, mogłaby powziąć przekonanie, że uniemożliwienie przeprowadzenia tego wywiadu doprowadzi do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń i w konsekwencji mogłoby dojść przed wydaniem decyzji do aktualizacji wywiadu. W niniejszej sprawie fakt nie wezwania Skarżącej do zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania wyjaśniającego a jeszcze przed wydaniem decyzji, miał więc istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie zatem obowiązkiem organu I instancji było pouczenie Skarżącej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia Skarżącej oraz dowodu, że organ I instancji pouczył Skarżącą o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek ten naruszył także organ II instancji, bowiem winien był dokonać sanowania błędu organu I instancji poprzez pouczenie Skarżącej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem swojej decyzji. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Wśród tych zasad w ww. art. 10 § 1 k.p.a. została określona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Załatwianie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane jest jednostronne rozstrzygnięcie (decyzja administracyjna), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 10 § 1 k.p.a. (tak też w wyroku NSA z 05 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). Podkreślić należy, że w istocie Skarżąca od początku wnioskowała o dokonanie rozstrzygnięcia bez aktualizacji wywiadu a jako stały klient pomocy społecznej winna mieć świadomość, że wywiad taki może być uznany przez organ prowadzący postępowanie za konieczny, natomiast brak współpracy w tym zakresie z organem może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Sąd zwraca jednak uwagę, że jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania (brak współpracy strony w zakresie przeprowadzenia lub aktualizacji wywiadu środowiskowego), znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż takie negatywne dla strony okoliczności będą uwzględnione przy podejmowaniu przez organ decyzji. Także też z tego względu istotne jest umożliwienie stronie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (tak też w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, III SA/Wa 3051/05, LEX nr 194424), mimo wcześniejszego wezwania strony do umożliwienia aktualizacji wywiadu pod rygorem odmowy wnioskowanych świadczeń. Nadto zaznaczyć należy, że organ I instancji odmówił decyzją z dnia [...] (sygn. [...]przyznania Skarżącej wnioskowanych świadczeń z tego powodu, iż uznał, że Skarżąca nie umożliwiła organowi I instancji przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i tym samym potwierdziła brak współpracy z organem prowadzącym postępowanie, co na podstawie art. 4 ustawy o pomocy społecznej daje podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Przepis ten stanowi bowiem, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Sąd ustalił jednak, że Skarżącej nie można zarzucić owego braku współpracy. Stanowi o tym fakt, że pracownik socjalny udał się wprawdzie czterokrotnie do miejsca zamieszkania Skarżącej, jednak bez wcześniejszego umówienia ze Skarżącą terminów tych wizyt, tak więc były to czynności wadliwe. W konsekwencji brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego, że wizyty te były wcześniej umówione stanowi o tym, że Skarżącej w żadnym stopniu na tym etapie postępowania nie można zarzucić braku współpracy z organem I instancji. Natomiast następczo wyznaczone terminy Skarżącej do stawienia się w siedzibie MOPR miały na celu umówienie ze Skarżącą terminu do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. Skarżąca na kolejny wyznaczony termin w dniu [...] stawiła się w siedzibie MOPR. W powyższej sytuacji Skarżącej nie można przypisać uporczywego uniemożliwiania przeprowadzenia aktualizacji wywiadu a tylko celowe bądź uporczywe zachowanie Skarżącej miałoby cechy braku współpracy strony, z organem prowadzącym postępowanie, w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Natomiast organ II instancji błędnie podzielił zdanie organu I instancji stwierdzając, że organ I instancji słusznie uznał, iż Skarżąca wykazała się brakiem współpracy z organem I instancji w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Powyższe stanowi o błędnym zastosowaniu art. 4 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Podkreślić należy fakt, iż organ dysponował wywiadem środowiskowym sporządzonym w dniu [...]. W świetle powyższych przepisów, rozpoznanie skargi wymagało dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który był podstawą prawną jej wydania. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w konsekwencji nie wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie przez organ I instancji tych przepisów stanowi naruszenie gwarancji procesowych Skarżącej, co skutkować winno uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji wydanej przez organ I instancji. Art. 10 § 1 k.p.a. naruszył również organ II instancji. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w świetle którego organ ten powinien był uchylić w całości decyzję organu I instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania uchybień wynikających z naruszenia art. 8 i 10 § 1 k.p.a. oraz niewłaściwego zastosowania art. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w tym stanie faktycznym Skarżącej nie można przypisać zarzucanego jej przez organ I i II instancji braku współpracy. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski KP