II OSK 1814/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 229/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej przez [...] uchwały Rady Gminy J. z dnia [...], nr [...], którą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w J. z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego, zgodnie z wymogami art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Uchwałą nr [...] Rada Gminy J. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w J. [...] z powodu niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego, na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Uchwałę do sądu administracyjnego zaskarżył [...] domagając się uznania jej za nieważną, ponieważ nie został zawiadomiony o sesji Rady, na której podjęto uchwałę, tymczasem do chwili jej podjęcia był radnym i powinien otrzymać zawiadomienie o sesji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał przepis, w oparciu o który uchylono jego mandat, za niezgodny z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Gmina J. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z ordynacją wyborczą niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie skutkuje wygaśnięciem mandatu z mocy prawa, co Rada Gminy ma obowiązek stwierdzić w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku wskazał, że bezsporne jest, iż skarżący uzyskał mandat radnego w wyborach w 2006 r., a nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. przepis stanowiący podstawę kwestionowanej uchwały – art. 190 ust. 1 pkt 1a został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i utracił moc z dniem 19 marca 2007 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, z uwagi na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazującego orzeczenie Trybunału jako podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia. Sąd uznał zatem, że skoro doszło do zmiany stanu prawnego wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to zachodzi potrzeba podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Gminę J. wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu bądź o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak zawiadomienia o sesji osoby, której stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego z mocy prawa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały, gdyż w ocenie Sądu mimo wygaśnięcia mandatu osoba taka pozostawała nadal radnym, a stanowisko Sądu narusza obowiązujący w dniu podjęcia uchwały art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2, 3 4 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o przesłanki formalne z naruszeniem przepisów art. 192 i 193 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, mimo, iż znany był Sądowi fakt zarządzenia przez Wojewodę D. wyborów uzupełniających wyborów uzupełniających w związku z wygaśnięciem mandatu radnego. Wybory zostały przeprowadzone 13 maja 2007 r., co stosownie do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dawało podstawę do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli Sąd doszedłby do takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o utrzymanie wyroku w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tak zakreślonych granicach rozpoznania sprawy nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2, 3 4 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają bowiem usprawiedliwionych podstaw, a Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący pozostawał radnym do chwili podjęcia przez Radę Gminy skutecznej uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, a tym samym powinien być zawiadomiony o sesji Rady. Skoro bowiem wygaśniecie mandatu wymaga jego stwierdzenia aktem deklaratoryjnym, to nie można się na nie skutecznie powoływać do czasu, gdy akt taki nie stanie się ostateczny, konstytutywny skutek polega na tym, że wprowadza on do obrotu prawnego płynące z ustawy prawa lub obowiązki, ale z datą wsteczną, określoną w ustawie. Na wygaśnięcie mandatu można się powoływać zatem dopiero z datą podjęcia stosownej uchwały. Bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten nadal istnieje. Przepisy regulujące funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce nie przewidują odwołania od uchwał rad i sejmików, zatem na wygaśnięcie mandatu radnego można się skutecznie powoływać dopiero z datą podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Radny do chwili podjęcia przez radę gminy uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu posiadał zatem mandat, był członkiem Rady Gminy, zobowiązanym do brania udziału w pracach Rady, a więc powinien więc zawiadomiony o sesji Rady, w której miał prawo czynnego uczestniczenia, za wyjątkiem głosowania w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu (art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym). Podobnie drugi zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafny. Sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie w przypadku, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały, nie ma w polskim systemie prawnym przepisu, który zakazywałby stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem uchwały rady gminy z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego okoliczność, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., w dniu 13 maja 2007 r. przeprowadzono wybory uzupełniające do Rady Gminy nie ma w sprawie żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a wobec tego także dla oceny wyroku I instancji. Skoro bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji), to takie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego musi być uwzględnione przez sąd administracyjny także w rozpoznawanej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawie ze skargi na akt administracyjny (w tym przypadku na uchwałę rady gminy) wydany przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skoro bowiem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wzruszenia aktu, wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu w sprawie zakończonej aktem administracyjnym lub orzeczeniem sądowym, to ta podstawa oceny legalności aktu ma zastosowanie także w sprawie będącej w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny, należy zatem uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego i jego skutki odnoszące się do stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Wobec tego w zaistniałej sytuacji ustawowy skład rady należy zatem rozumieć jako jej aktualny skład – z uwzględnieniem radnych wybranych w wyborach uzupełniających, ale i tych radnych, w sprawach których sąd stwierdził nieważność uchwał stwierdzających wygaśniecie mandatów. Można bowiem przyjąć, że w zaistniałej sytuacji "ustawowy" skład Rady będzie inny, niż określony w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podzielił ocenę przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt II OSK 1524/07, II OSK 1531/07, II OSK 1844/07 dotyczących radnych Gminy J.. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.