III SA/Wr 65/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie Wymeldowanie z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U Z A S A D N I N I E Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania R. W. – przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.e.l.d.o.") – uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] (Nr ...) odmawiającą wymeldowania R. M. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym w W. przy ul. B. 6/1 i orzekł o wymeldowaniu R. M. ze wspomnianego miejsca. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przypomniał, że Prezydent Miasta W. orzekł o odmowie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, uznając, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. W odwołaniu od tej decyzji R. W., reprezentowany przez adwokata P. J. C., zakwestionował rozstrzygnięcie stwierdzając, że utrzymuje ono fikcję prawną, polegającą na zameldowaniu R. M. w lokalu, w którym nie przebywa i przebywać nie będzie. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z urzędu. Według Wojewody, akta organu pierwszej instancji wskazują, że R. M. po opuszczeniu zakładu karnego nie zamieszkał w miejscu zameldowania na pobyt stały. W dniu 16 sierpnia 2006 r. organ przesłuchał R. M., poprzedniego najemcę spornego lokalu, który zeznał, że w lipcu 2006 r. opuścił zakład karny, nie podejmował próby zamieszkania w spornym lokalu wiedząc, że zajmują go nowi lokatorzy; przebywał w różnych miejscach, stołował się u K. D. zamieszkałej w W. przy P.K. i adres ten wskazał do korespondencji. Ponadto strona podniosła, że jej rzeczy pozostawione w spornym lokalu zostały usunięte w czasie pobytu w zakładzie karnym, w związku z czym strona złoży doniesienie na policję i do prokuratury, a także wystąpi o przydział lokalu i do 31 sierpnia 2006 r. i poinformuje o podjętych środkach. Pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r. R. M. zwrócił się do Urzędu Miasta w W. o przydzielenie lokalu mieszkalnego w trybie pilnym, uzasadniając swój wniosek chęcią polubownego załatwienia sprawy lokalu wobec przyznania prawa najmu tego lokalu innym osobom. W ocenie organu drugiej instancji zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem Wojewody fakt zwrócenia się o przydział innego lokalu mieszkalnego wskazywałby, że strona nie ma zamiaru stałego przebywania w spornym lokalu, lecz fakt ten nie byłby wystarczający do uznania, że osoba ta opuściła lokal dobrowolnie. Wobec nie podjęcia także innych środków prawnych zmierzających do przywrócenia prawa do zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały należy uznać, że zostały spełnione przesłanki opuszczenia spornego lokalu. Organ drugiej instancji podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję kierował się orzecznictwem sądów administracyjnych, które za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu uznaje sytuacje usunięcia osoby z lokalu (lub niedopuszczenia do jego posiadania), gdy osoba usunięta z lokalu (lub do niego niedopuszczona) nie podjęła środków prawnych zmierzających do zamieszkania w lokalu. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że prawo najmu spornego lokalu zostało przyznane innemu najemcy, a skarżący nie podjął żadnych działań w kwestii prawa najmu, jak też w sprawie usunięcia rzeczy należących do niego, zwracając się jedynie o przyznanie innego lokalu mieszkalnego. Taki stan faktyczny sprawy wskazuje zdaniem Wojewody o na trwałe opuszczenie lokalu przez R. M. po powrocie z zakładu karnego. Według organu odwoławczego, art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. wyznacza sytuacje, w których organ obowiązany jest na wniosek strony lub z urzędu wymeldować osobę z pobytu stałego bez jej oświadczenia woli. Stosownie do treści tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. M. wniósł o przywrócenie mu meldunku na pobyt stały w lokalu położonym w W. przy ul. B., gdzie skarżący – jak twierdzi – zamieszkiwał tam od 19 września 1978 r. i nie opuścił dobrowolnie tego mieszkania, lecz został z niego wyrzucony. Skarżący wyjaśnił, że kiedy przebywał w zakładzie karnym, dokonano komisyjnego otwarcia jego mieszkania, usunięto wszystkie rzeczy skarżącego, lokal zaś przekazano nowym najemcom, co spowodowało, że po opuszczeniu zakładu karnego nie miał już prawa powrotu do swojego mieszkania. Podkreślił przy tym, że złożył w tej sprawie doniesienie do Prokuratury w W., jednakże sprawę umorzono. Zwracał się też o pomoc do Policji, ale odpowiadano, że skarżący nie ma prawa przebywać w spornym lokalu, gdyż mieszka tam nowy najemca. Skarżący twierdzi, że wystąpił z prośbą o przydział tego lokalu, gdyż wcześniej najemcą mieszkania była matka skarżącego, która zmarła. Wniosek ten spotkał się z odmową ponieważ lokal ten objął już inny najemca. Skarżący wywodzi, że skoro wyrzucono go z mieszkania przy ul. B.i pozbawiono prawa do przebywania w tym lokalu, to w takiej sytuacji zasadny był wniosek do wydziału lokalowego o inne mieszkanie, jednakże w odpowiedzi napisano, że skarżącemu nie przysługuje inny lokal. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, według którego niepodjęcie środków prawnych zmierzających do przywrócenia prawa zamieszkiwania w miejscu zameldowania jest równoznaczne z opuszczeniem tego mieszkania. W ocenie skarżącego, wyrzucenie go w czasie odbywania kary pozbawienia wolności z lokalu, w którym był zameldowany, nastąpiło bezprawnie, bez orzeczenia przez sąd o eksmisji. W takiej sytuacji nie można mówić o dobrowolnym opuszczeniu lokalu. Skarżący wyraża wolę powrotu do mieszkania, w którym był zameldowany, i wnosi o przyznanie mu takiego prawa, gdyż obecnie jest bezdomny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Organ ten ponownie stwierdził, że dokonał wymeldowania skarżącego, gdyż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. Zdaniem Wojewody "ewentualne wywołanie przez zaskarżoną decyzję określonych skutków w sferze spraw wskazanych przez skarżącego nie może stanowić podstawy tolerowania stwierdzonej fikcji meldunkowej", zaś "wniosek strony o przydział innego lokalu uzasadnia zmianę decyzji organu pierwszej instancji." W ocenie organu odwoławczego, stanowisko skarżącego zawarte w piśmie z dnia 28 sierpnia 2006 r. przekazanym do Zespołu Lokalowego Urzędu Miasta w W., wyrażające się słowami "Chcę uniknąć drogi sądowej i liczę na polubowne załatwienie mojej sprawy. Proszę o przydzielenie mi innego lokalu mieszkalnego w trybie natychmiastowym", świadczy o rezygnacji z działań o przywrócenie prawa do zamieszkania w miejscu zameldowania na pobyt stały i potwierdza opuszczenie lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach ewidencji ludności. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Według Sądu zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze rozstrzygnięć zgodnych z prawem, gdyż została wydana co najmniej przedwcześnie, a przy tym bez dokładnego ustalenia, wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego, co uchybia regule proceduralnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oceniając objęte skargą rozstrzygnięcie Wojewody, nie sposób – w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego – zgodzić się z zapatrywaniem tego organu, że wystąpienie skarżącego o przydzielenie mu lokalu innego, aniżeli sporny, wskazywałoby na brak u skarżącego zamiaru stałego przebywania w dotychczasowym mieszkaniu, jednakże nie byłaby to – zdaniem organu – okoliczność wystarczająca do uznania, że skarżący opuścił lokal dobrowolnie. Dopiero fakt niepodjęcia przez skarżącego działań prawnych zmierzających do przywrócenia prawa do zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały przesądza – według Wojewody – o spełnieniu przesłanki opuszczenia spornego lokalu. Odnosząc się podniesionych przez organ administracji publicznej kwestii, należy przede wszystkim zauważyć, że opuszczenie stałego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. występuje tylko wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 302/05, Lex 190969). Ocena dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego jak też zamiaru stałego pobytu, zamieszkiwania w danej miejscowości czy nawet w oznaczonym lokalu, powinna być zobiektyzowana w tym sensie, że musi on wynikać z takiego zachowania się osoby fizycznej, które wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określonym miejscem (zob. J. Strzebińczyk, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. prof. dr hab. E. Gniewek, Warszawa 2006, s. 65). Dobrowolność i trwałość opuszczenia stałego miejsca zamieszkania manifestuje się zazwyczaj zamierzonym, celowym wyprowadzeniem się z dotychczasowego lokalu i skoncentrowaniem swoich interesów rodzinnych, zawodowych, majątkowych w innym miejscu. O takim opuszczeniu można więc mówić dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, że lokal, w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., IV SA/Wa 600/05, Lex Nr 192912). Ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu przez uczestnika postępowania a także właściwa ocena dowodów co do istnienia lub nieistnienia przesłanek wymeldowania należy do obowiązków organu administracji publicznej orzekającego w sprawie meldunkowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 506/05, Lex Nr 1920 04). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie występują istotne wątpliwości co do charakteru opuszczenia miejsca stałego zameldowania przez skarżącego. Trudno bowiem zgodzić się z tezą Wojewody o dobrowolnym opuszczeniu lokalu przez skarżącego, skoro przejęcie spornego lokalu i opróżnienie go z przedmiotów należących do skarżącego nastąpiło podczas odbywania przez stronę kary pozbawienia wolności, zaś po opuszczeniu zakładu karnego nie mógł on powrócić do mieszkania, w którym był zameldowany, jako że lokal ten zajął nowy najemca. Takiej oceny stanowiska organu drugiej instancji nie zmienia twierdzenie autora decyzji o niepodjęciu przez skarżącego środków prawnych zmierzających do przywrócenia prawa do zamieszkiwania w miejscu zameldowania, albowiem – jak wskazują dokumenty zebrane w postępowaniu wyjaśniającym i elementarne zasady doświadczenia życiowego – trudno byłoby w tak krótkim czasie (11 dni) między opuszczeniem przez skarżącego zakładu karnego (14 lipca 2006 r.) a wszczęciem postępowania o wymeldowanie (25 lipca 2006 r.) podjąć natychmiast skuteczne działania zmierzające do ochrony praw lokatora, jak np. wystąpienie z powództwem posesoryjnym. W takiej sytuacji co najmniej przedwczesny był wniosek organu odwoławczego o braku po stronie skarżącego zamiaru stałego przebywania w spornym lokalu, czego konsekwencją stało się także przedwczesne wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącego. Oceniając postępowanie skarżącego po wyjściu z zakładu karnego, nie można wyprowadzać negatywnych dla strony wniosków z faktu podjęcia przez skarżącego działań zmierzających do uzyskania od władz samorządu terytorialnego innego mieszkania i sugerować, że okoliczność ta jest w istocie przejawem rezygnacji skarżącego z zamieszkiwania w spornym lokalu. Jak bowiem wskazują zasady doświadczenia życiowego, w przypadku opuszczenia zakładu karnego i faktycznej niemożliwości powrotu do miejsca stałego zamieszkania (i zameldowania), pierwszorzędnym celem staje się uzyskanie innego locum, a dopiero później podejmowanie ewentualnych działań prawnych zmierzających do odzyskania poprzedniego mieszkania. W tym stanie rzeczy zrozumiałe stają się podjęte przez skarżącego próby otrzymania stosownej pomocy od gminy, której jest mieszkańcem i członkiem wspólnoty samorządowej. Należy wreszcie zauważyć, że skoro – jak powiedziano wcześniej – dobrowolność i trwałość opuszczenia stałego miejsca zamieszkania manifestuje się zazwyczaj zamierzonym, celowym wyprowadzeniem się z dotychczasowego lokalu i skoncentrowaniem swoich interesów rodzinnych, zawodowych, majątkowych w innym miejscu, przeto niewystarczające do wymeldowania jest poprzestanie jedynie na samym fakcie niezamieszkiwania w danym miejscu bez jednoczesnego wskazania, gdzie aktualnie znajduje się centrum życiowe osoby objętej postępowaniem. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika tymczasem by organ dokonujący wymeldowania skarżącego poczynił w tym zakresie stosowne ustalenia. Ponieważ wszczęte skargą R. M. postępowanie sądowe dało podstawy do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez nieustalenie i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.