II OSK 3/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 586/07 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., II SA/Łd 586/07, uchylił zaskarżoną przez A. C. decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] kwietnia, ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia [...] grudnia 2006 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją decyzją organ I instancji nakazał na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) A. C. rozbiórkę obiektu gospodarczego wykonanego bez wymaganego prawem zezwolenia na działce nr [...] w P., gm. P.. W uzasadnieniu stwierdzono, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że obiekt ten został wybudowany w 1992 r. bez wymaganego prawem zezwolenia. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt o nr [...] stanowi teren rolny przeznaczony do upraw polowych. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania A. C. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził w uzasadnieniu, że ocena legalności obiektu budowlanego winna być dokonywana w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie budowy. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia 26 lutego 1990 r. nr X/51/90GRN (Dz.Urz. Woj. Sieradzkiego, poz. 140) działka nr [...] znajdowała się w granicach jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 41R – uprawy polowe i grunty orne, a więc nie była przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. podniosła, że działkę nabyła w celach rekreacyjnych, co potwierdza akt notarialny. Obiekty budowlane – budynek rekreacyjny, gospodarczy oraz ubikację – wykonała w latach 1992 – 1994. W Urzędzie Gminy poinformowano ją, że z uwagi na wymiary budynków zezwolenie nie jest wymagane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji stwierdził, że ze względu na datę wybudowania przedmiotowego budynku postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie podlega przepisom Prawa budowlanego z 1974 r. Z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika bowiem, że do samowoli powstałej przed 1995 r. nie stosuje się art 48 Prawa budowlanego z 1994 r., natomiast stosować należy przepisy art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednak nieuzasadnione jest odwoływanie się przez organy administracji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie powstania samowoli dla potrzeb analizy stanu faktycznego i dokonania oceny ewentualnej możliwości legalizacji obiektu na gruncie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Do takiego wniosku skłania brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Użyte w nim sformułowanie "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" oznaczają możliwość zagospodarowania przestrzennego na danym terenie istniejącą według daty wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej na gruncie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Gdyby ustawodawcy chodziło o przeznaczenie tego terenu z daty powstania samowoli użyłby zwrotu "znajdowały się" a więc zastosowałby czas przeszły. Należy wziąć pod uwagę także to, że procesy legalizacyjne samowolnie wybudowanych obiektów mogą mieć miejsce w różnym czasie niekiedy odległym od utraty mocy Prawa budowlanego z 1974 r. Na skutek procesów urbanizacyjnych zmienia się sposób zagospodarowania terenów niegdyś rolniczych czy wyłączonych spod zabudowy. Takie rozumienie przepisów, jakie zaprezentowano w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do nieuzasadnionych rozbiórek obiektów budowlanych będących w dobrym stanie technicznym i znajdujących się na terenach przeznaczonych pod tego typu zabudowę. Wyłączałoby zresztą ich legalizację zarówno na gruncie starego, jak i nowego Prawa budowlanego. Prawo budowlane z 1994 r. w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a odwołuje się również do zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleń ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku takiego planu. Dlatego zaskarżona decyzja narusza art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.. Przedwczesne było zastosowanie rygoru z art. 37 ust. 1 pkt 1, przed dokonaniem analizy możliwości legalizacji na podstawie art. 40 i 42 ustawy przez przyjęcie dla potrzeb rozważań zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z daty dokonania samowoli. Organ administracji winien ustalić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej działki w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i rozważenie tak ustalonego materiału dowodowego na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze kasacyjnej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. które miało wpływ na treść orzeczenia poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że niewłaściwe i nieuzasadnione jest odwoływanie się przez organy prowadzące postępowanie do treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w dacie powstania obiektu, podczas, gdy w ocenie Sądu organ winien dokonywać ustaleń na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania dla potrzeb analizy stanu faktycznego i dokonywania oceny ewentualnej możliwości legalizacji na gruncie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas, gdy przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wyraźnie odsyła do stosowania przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustaleń, czy dokonano samowoli należy stosownie do art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonywać należy na podstawie przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu. Do takiej tezy skłania ust. 1 tego artykułu zgodnie z którym "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce...". Również na tle tych przepisów trzeba oceniać skutki wybudowania obiektów budowlanych, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy. Niesłuszny jest więc pogląd Sądu, iż nietrafne jest uwzględnianie zapisów planu obowiązującego w dacie dokonywania samowoli to jest w 1990 r. W dotychczasowym orzecznictwie dominuje pogląd, iż warunkiem nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Powołany przepis odsyłając do stosowania przepisów obowiązujących w czasie budowy odnosi się również do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Nieuzasadnione jest zatem dokonywanie w niniejszej sprawie analizy możliwości legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, gdy ustalono, że obiekt budowlany został wykonany niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie jego budowy. Błędne jest stanowisko Sądu, iż na organach nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek ustalenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenu działki w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i rozważenie tak ustalonego i zgromadzonego materiału dowodowego na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie odpowiada wymienionym wyżej wymaganiom. W rozpoznawanej sprawie nie podlega sporowi, iż przedmiotowy obiekt budowlany – budynek gospodarczy - został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Rozważenia wymaga czy ocena zgodności lokalizacji obiektu z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego dokonywana ma być z punktu widzenia postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, czy też z punktu widzenia przeznaczenia terenu w planie obowiązującym w dacie orzekania o skutkach takiej budowy dokonanej w warunkach samowoli budowlanej. W tej mierze należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż przesłanka zgodności (niezgodności) z przepisami o planowaniu przestrzennym pod kątem ustalenia czy określony teren (nieruchomość) przeznaczona jest pod zabudowę, a jeżeli tak, to czy jest przeznaczony pod takiego rodzaju zabudowę, jak zrealizowana w warunkach przedmiotowej zabudowy, winna być brana pod uwagę z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie orzekania o konsekwencjach samowoli. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły jednak, że decydujące znaczenie dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma stwierdzenie, że teren, na którym wzniesiono obiekt budowlany nie był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy obiektu budowlanego przeznaczony pod zabudowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą poglądu tego nie można uznać za trafny. Dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego - "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę", co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "...obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. Zastosowana technika redakcyjna przepisu wskazuje, że gdyby intencją ustawodawcy była ocena przeznaczenia terenu, na którym obiekt budowlany został samowolnie zbudowany według przepisów obowiązujących w dacie jego powstania, to odpowiednie określenie znalazłoby się w treści przepisu podobnie jak przy wskazaniu przepisów, według których należy oceniać zgodność budowy z przepisami prawa. Także wykładnia funkcjonalna analizowanego przepisu przemawia za takim jego rozumieniem. Wartością nadrzędną bowiem przy próbach legalizacji samowoli budowlanej winien być nie ład przestrzenny terenu na którym wzniesiony był przedmiotowy obiekt, a który miał zapewniać miejscowy plan zagospodarowania terenu wówczas obowiązujący, ale taki ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie obowiązujących na danym terenie - miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak i w przepisach ustawowych. Niezbędne więc dla ustalenia konsekwencji prawnych samowoli budowlanej powstałej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. jest ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym teren, na którym znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany, jest czy tez nie jest przeznaczony pod zabudowę lub pod zabudowę danego rodzaju. Dopiero stwierdzenie, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne nie dopuszczają na danym terenie lokalizacji takiego rodzaju zabudowy, jak ta, która powstała w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i o której konsekwencjach prawnych orzekają organy nadzoru budowlanego, spowoduje konieczność przyjęcia, że zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. Przyjmowanie, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego rozpoznawanej sprawie, w oparciu zresztą o dominującą niegdyś linię orzecznictwa sądów administracyjnych, której przejawem są przytoczone w skardze kasacyjnej orzeczenia, prowadzić mogłoby do rezultatów trudnych do pogodzenia zarówno punktu widzenia poczucia sprawiedliwości, jak i względów racjonalności. Przykładowo należałoby orzec nakaz rozbiórki budynku, który wzniesiony został na terenie niegdyś nieprzeznaczonym pod zabudowę, ale obecnie na taki cel przeznaczonym, a jednocześnie, należałoby legalizować taką samowolę, która powstała na terenie niegdyś przeznaczonym pod zabudowę, na którym obecnie, w czasie orzekania o konsekwencjach samowoli, jakakolwiek zabudowa jest niedopuszczalna. Przywołane wyżej argumenty przemawiają za uznaniem, że stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organy nadzoru budowlanego powinny ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez te organy. Takie też stanowisko zaczyna dominować w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. np. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, z 11 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, z dnia 9 maja 2008 r., II OSK 528/07. Podniesione wyżej argumenty przemawiają za uznaniem że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiadła usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.