II GSK 180/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 926/07 w sprawie ze skargi W. Ł. - "P." Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. Ł. - "P." Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 926/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz stwierdził, że wskazane decyzje, nie podlegają wykonaniu. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2006 r. w miejscowości W. (parking przy szkole podstawowej i gimnazjum) poddano kontroli autobus marki Autosan H9 21 o numerze rejestracyjnym [...], którym skarżący wykonywał przewóz dzieci – uczniów Szkoły Podstawowej i Gimnazjum na zajęcia lekcyjne. W trakcie tej kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów polegających na codziennym dowozie dzieci na zajęcia do Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum w W. i ich odwozie po zakończonych zajęciach. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nałożył na W. Ł., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowe karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że umowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. potwierdza wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia, gdyż precyzuje warunki przewozowe poprzez określenie w rozkładzie jazdy godzin przywozu i odwozu dzieci ze szkół. Rozpatrując odwołanie strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wypełnił dyspozycję wskazanego przepisu dokonując przewozu uczniów Szkoły Podstawowej i Gimnazjum (określona grupa osób) na podstawie ustalonych z dyrektorami szkół godzin przywozu i odwozu dzieci zawartych w rozkładach jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2007 r. podniósł, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ II instancji nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, który wskazał, że charakter wykonywanych przez niego przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, ponieważ nie spełnia warunków wynikających z art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uwzględnił również interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy W. oraz pismach dyrektorów szkół wyjaśniających specyfikę przewozów objętych umową, z których wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb (m.in. czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach, rekolekcji itp.), a także że przedsiębiorca nie stosował cennika opłat wymaganego przy przewozach regularnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że organ pominął treść pisma Ministerstwa Transportu z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], z którego wynika, iż "w transporcie drogowym mogą występować sytuacje, w których przewozy uczniów nie spełniają przesłanek przewozu regularnego, odbywają się na podstawie umowy a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo umownie i nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się wyłącznie poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu taki przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Ministerstwa taki przewóz można zakwalifikować jako okazjonalny." Sąd zwrócił także uwagę na fakt, iż w protokole kontroli z dnia [...] września 2006 r. brak jest jakichkolwiek ustaleń organu identyfikujących dokonywany wówczas przewóz z ustalonym i podpisanym przez strony rozkładem jazdy uwzględniającym przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów autobusu, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami. W ocenie WSA przy badaniu treści i celu umowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie można z góry wykluczyć, iż dotyczyła ona również przewozów okazjonalnych, o czym mogą świadczyć m. in. pisemne wyjaśnienia dyrektorów szkół, załączone do odwołania skarżącego, do których organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie ustosunkował. Wojewódzki Sąd Administracyjny powziął ponadto wątpliwość, czy kontrola autobusu odbywała się w miejscu, które miało status przystanku w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym (miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach tej ustawy, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca). Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo faktu, iż każdorazowo dowożenie do szkoły grup uczniów wsiadających do autobusu o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na określonej trasie, a następnie odwożenie uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach może posiadać wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego, nie można wykluczyć sytuacji, w której opisane powyżej okoliczności powinny być zakwalifikowane jako przewóz okazjonalny, nieprzewidziany w rozkładzie jazdy. Rolą organu jest zbadanie, czy przewóz uczniów odbywa się zgodnie z rozkładem jazdy uzgodnionym przez strony w umowie, czy poza nim. Ponadto konieczna jest analiza treści umowy stron, gdyż tylko zbieżność tych ustaleń faktycznych z definicją przewozu regularnego specjalnego może prowadzić do wniosku, iż w danym dniu był wykonywany taki przewóz bez wymaganego zezwolenia. Z uwagi na nienależyte zbadanie wskazanej kwestii, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie powyższe polegało na przyjęciu, że do ustalenia, iż przewóz ma charakter przewozu regularnego specjalnego konieczne jest ustalenie czy rozkład jazdy był zmienny, zróżnicowany w zależności od potrzeb użytkowników, podczas gdy okoliczność ta nie była istotna w przedmiotowej sprawie; 2. art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 i art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budzi wątpliwości, czy parking szkolny w miejscowości W. jest przystankiem w rozumieniu art. 4 ust. 8a wskazanej ustawy, a tym samym budzi wątpliwości, czy kontrolowany przewóz stanowił przewóz regularny specjalny, podczas gdy dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia, w dosłownym rozumieniu tego słowa, wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 ust. 9, albowiem parking szkolny w W. w istocie spełnia rolę przystanku, ponieważ z tego miejsca dzieci są odwożone ze szkoły i na to miejsce są przywożone do szkoły w każdym dniu nauki szkolnej, o czym osoby korzystające z tych usług przewozowych wiedziały; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj.: a) że nie wyjaśnił i nie ustalił, czy przedmiotowy, kontrolowany przewóz odbywał się zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy, czy też odbywał się poza tym rozkładem, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przewóz ten odbywał się zgodnie z rozkładem jazdy w związku z § 2 umowy nr 1 dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz szkół podstawowych z terenu gminy W. W ocenie autora skargi kasacyjnej należy bowiem zwrócić uwagę, iż rozkład jazdy wskazywał tylko miejscowości końcowe/początkowe, a wyłącznie w umowie zostały określone trasy ze wskazaniem przystanków pomiędzy miejscowością, w której znajduje się szkoła, a miejscowościami, z których dowożone i odwożone są dzieci, b) że nie ustalił, czy jest to kurs wskazany w rozkładzie jazdy, ponieważ kontrolowany przewóz mógł stanowić również przewóz okazjonalny, podczas gdy organ ustalił, że przedmiotowy, kontrolowany przewóz był przewozem wykonywanym zgodnie z rozkładem jazdy w związku z § 2 umowy, co potwierdził również skarżący w trakcie przesłuchiwania go przez organ I instancji zeznając, że codziennie przewozi dzieci z Gimnazjum w W. i szkół podstawowych z terenu gminy W. na trasach określonych w umowie, a z § 2 umowy jasno wynika, że przystanek z którego odwożone/do którego dowożone są dzieci znajduje się również w miejscowości G., przy czym nie mógł mieć znaczenia fakt, że w rozkładzie jazdy nie została wskazana ta miejscowość, ponieważ rozkład jazdy wymieniał wyłącznie miejscowości końcowe i początkowe, a § 2 umowy zawierał bardziej szczegółowe informacje, c) że nie dokonano analizy treści umowy w odniesieniu do ustaleń kontroli drogowej, podczas gdy postanowienia tej umowy są jednoznaczne, a wykładnia prowadząca do wniosków odmiennych niż wynikające wprost z jej treści byłaby niedopuszczalna; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organy rozpatrując niniejszą sprawę powinny wziąć pod uwagę interpretację przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy W. oraz w piśmie Ministerstwa Transportu z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...], podczas gdy zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a nie interpretacji tych przepisów dokonanych przez inne organy administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną wniesioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym. Pierwszym z zarzutów naruszenia prawa procesowego jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, wówczas gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organy w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. W świetle tychże przepisów organy administracji publicznej załatwiając sprawę administracyjną mają obowiązek podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przechodząc do szczegółowej analizy okoliczności podanych w skardze kasacyjnej NSA stwierdził, iż nie jest trafne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organ administracji publicznej wykazał, iż sporny przewóz był zgodny z rozkładem jazdy, bowiem, jak zauważył Sąd I instancji, z akt sprawy nie wynika by znajdujący się w nich grafik regulujący jedynie ramowo godziny odjazdu i przyjazdu autobusu, został zaakceptowany przez przewoźnika. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika nawet dalej idący wniosek, że powołany grafik nie stanowił rozkładu jazdy, a jedynie podstawę do określenia orientacyjnego czasu wykonywania usługi, o czym świadczą oświadczenia Wójta Gminy W., dyrektorów szkół i samego skarżącego, złożone w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 roku. Samo wskazanie, że przewóz był wykonywany, a dokładniej rozpoczynał się w miejscowości, która została ujęta w umowie o wykonywanie przewozów uczniów, nie przesądza jeszcze, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, że był on wykonywany zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy, gdyż nie zostało wyjaśnione czy ów rozkład w ogóle istniał. NSA podziela również pogląd Sądu I instancji o konieczności badania w sprawach dotyczących przewozu osób woli stron umowy i jej celu, w sytuacji gdy jej postanowienia nie są dostatecznie jasno sformułowane. Należy zauważyć, że literalna wykładnia umowy z dnia [...] sierpnia 2006 roku nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, jak twierdzi organ w wywiedzionej skardze kasacyjnej, że wolą stron było zakontraktowanie przewozów regularnych specjalnych. Stąd też wynikła konieczność uwzględnienia i zbadania oświadczeń stron umowy, czego organ rozpatrujący sprawę nie uczynił. Przechodząc do drugiego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. NSA stwierdził, że jest on również nieuzasadniony. Stanowisko autora skargi kasacyjnej, który zarzucił Sądowi I instancji, iż ten nakazał mu zastosowanie wykładni przepisów prawa dokonanej przez Urząd Gminy w W. oraz przez Ministra Transportu polega na niezrozumieniu treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Oczywiste jest, że organ administracji publicznej rozpatrujący indywidualną sprawę powinien zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a. ) wydać decyzję na podstawie przepisów prawa i nie jest, co do zasady związany opiniami innych organów. Nie może on jednak tychże opinii zupełnie pominąć. Pamiętać przy tym należy o innej zasadzie ogólnej rządzącej postępowaniem administracyjnym tj. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a. ). Kwestia dotycząca przewozu dzieci ze szkół wiejskich nie została w sposób jasny uregulowana w ustawie o transporcie drogowym. Świadczy o tym chociażby opinia Ministra Transportu z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...], z której wynika, iż mogą występować sytuacje, w których przewóz uczniów nie spełnia przesłanek przewozu regularnego. Okolicznościami pozwalającymi na przyjęcie, że taki przewóz nie wymaga zezwolenia są m. in. każdorazowe umowne określenie godzin odjazdu i przyjazdu, nieustalony cennik opłat i brak podania jego treści do publicznej wiadomości oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza obiektami dworcowymi. Również Wójt Gminy W. w piśmie z dnia [...] września 2006 roku (nr [...]) poinformował skarżącego, że na potrzeby wykonywanych przez niego usług nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia. Tymczasem organ, który wydał zaskarżoną decyzję stoi na stanowisku, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny specjalny, wystarczy, że jest on regularny i dotyczy określonej grupy osób. Bez znaczenia jest natomiast okoliczność braku ustalenia konkretnych godzin wykonywania usług. W orzecznictwie sądów brak jest aprobaty dla sytuacji, gdy jeden z organów do spraw transportu nie widzi podstaw do ubiegania się o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych, a drugi nakłada na przedsiębiorcę karę za wykonywanie takiego przewozu bez wymaganego zezwolenia. (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1306/06, niepubl.). Stanowiłoby to, jak wskazano wyżej zaprzeczenie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto biorąc pod uwagę okoliczność, że za naruszenie obowiązków i warunków przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca przewidział określone, wysokie, kary pieniężne, to należy przyjąć, że postępowanie dowodowe w takich sprawach powinno w sposób szczegółowy i wnikliwy prowadzić do takiego ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie administracyjnej, aby nie było żadnych wątpliwości, co do charakteru i zakresu wykonywanych usług. W ocenie NSA, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zasługują na uwzględnienie. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 18 w związku z art. 4 pkt. 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 4 pkt. 7, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Ta ostatnia ustawa w art. 2 ust. 2 wskazuje, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny muszą być spełnione następujące przesłanki: rozkład jazdy określający godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, przystanki na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz cennik opłat podany do publicznej wiadomości, a także transport musi być wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z zestawienia tychże przepisów można sformułować definicję przewozu regularnego specjalnego, zgodnie z którą jest to przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Pogląd ten, ugruntowany w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08) został także zaaprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Przyjęta przez Sąd I instancji i zaakceptowana przez NSA definicja przewozu regularnego specjalnego, różni się zatem od poglądu organu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Nie jest, w tej sytuacji, słuszne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że do zakwalifikowania danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wystarczy, by tenże przewóz wykonywany był w sposób regularny, bez spełniania dodatkowych wymogów, które zostały wskazane powyżej. Za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku przemawia wykładnia systemowa przepisów ustawy o transporcie drogowym. Posłużenie się przez ustawodawcę w różnych przepisach tego samego aktu prawnego pojęciem "przewóz regularny" oznacza, że znaczenie tego pojęcia we wszystkich przypadkach jest tożsame. Podkreślić należy, że cechą charakterystyczną dla przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów, korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsce w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość każdoczesnej zmiany ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym. Nie można, co prawda z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół przybierze postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki prawne w tym zakresie. Niemniej jednak tego rodzaju przewóz z zasady nie ma takiego charakteru. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów zebranych w sprawie. Na uwagę zasługują w szczególności zapisy umowy zawartej między skarżącym a Gminą, zgodnie z którymi strony ustaliły możliwość zmiany tras z uwagi na potrzeby szkół. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają również wyjaśnienia skarżącego złożone w trakcie trwania postępowania administracyjnego oraz pisma dyrektorów szkół wyjaśniające specyfikę przewozów objętych umową, z których wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, iż wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do nierównego traktowania przedsiębiorców, którzy wykonują przewóz regularny specjalny na podstawie zezwolenia, w stosunku do tych, którzy takiego zezwolenia nie posiadają. Pogląd Sądu I instancji, który podziela NSA w niniejszym składzie orzekającym, nie polega na przyzwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia, lecz na konieczności dokładnego zbadania i wyjaśnienia, kiedy z takim przewozem mamy do czynienia, na tle konkretnej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. art. 18 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 9 i art. 4 pkt 8 "a" NSA stwierdził, że zarzut ten nie jest uzasadniony. W ocenie Sądu I instancji, organ nie zbadał, czy parking szkolny w W. miał status przystanku w rozumieniu art. 4 pkt 8 a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, który twierdzi, że nie muszą być spełnione wszystkie wymienione w ustawie przesłanki, aby uznać, że określone miejsce jest przystankiem. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek miejsce, w którym może zatrzymać się przewoźnik takim przystankiem będzie. Każdy przypadek należy badać w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji wyroku.