VI SA/Wa 926/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz regularny specjalny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust.1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za brak zezwolenia na przewozy regularne specjalne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] września 2006 roku w miejscowości W. (parking przy szkole podstawowej i gimnazjum) poddano kontroli autobus marki [...] o nr rej. [...] kierowany przez przedsiębiorcę W. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P.". W protokole kontroli ustalono, że przedmiotowym pojazdem prowadzony był przewóz regularny specjalny dzieci, uczniów Szkoły Podstawowej i Gimnazjum na zajęcie lekcyjne. Przedsiębiorca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych polegających na codziennym dowozie dzieci na zajęcia do Szkoły Podstawowej oraz Gimnazjum w W. i ich odwozie po zakończonych zajęciach. Stwierdzono zatem naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.1. W toku postępowania przesłuchano skarżącego jako stronę. Skarżący potwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2006 roku zawarł umowę z Gminą W. na przewóz dzieci do Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, a także lp. 2.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zawarta umowa z dnia [...] sierpnia 2006 roku potwierdza wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia, bowiem umowa ta precyzuje warunki przewozowe poprzez określenie w rozkładzie jazdy godzin przywozu i odwozu dzieci ze szkół. Ponadto zgodnie z § 3 umowy rozkład jazdy został ustalony w oparciu o uzgodnienia z dyrektorami szkół. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że brak zezwolenia spowodowany był stanowiskiem organu wydającego tj. Wójta Gminy W. o braku potrzeby posiadaniu takiego zezwolenia. Podkreślił, że charakter wykonywanych przez niego przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych. Ustosunkowując się do regularności dowozów skarżący stwierdził, że ustalone godziny dowozów i odwozów uczniów ulegają zmianom w ciągu roku z powodów rekolekcji, wycieczek, uroczystości szkolnych, wyjazdów na zawody sportowe do kina lub teatru. Skarżący zwrócił również uwagę, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w transporcie krajowym drogowym zgodnie z art. 22 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym dołączyć należy między innymi: - proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy, - schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami, - potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków innych, niż przekazane marszałkom właściwych województw schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną trasą przewozu. W rozpatrywanej sprawie Urząd Gminy nie określił sztywno linii komunikacyjnej a jedynie trasy, które są zmienne stosownie do potrzeb szkół. Sytuacja taka powoduje, że skarżący musi być "pod telefonem", w każdej chwili gotowy do wykonywania usługi. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji błędnie podano, że "w treści samej umowy umieszczony został także szczegółowy przebieg tras przewozów uczniów z podaniem ich długości". Natomiast w umowie są zapisy, z których miejscowości mają być zabierane dzieci. Trasy przejazdu i ich długości, lecz bez miejsc przystanku określa inny dokument. Żaden dokument nie precyzuje miejsc zbiórki dzieci, bowiem pozostawione jest to do uzgodnienia z rodzicami w miarę w istniejących potrzeb. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego prawem zezwolenia. Potwierdza to protokół kontroli z dnia [...] września 2006 roku, umowa nr [...] dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz Szkół Podstawowych z terenu gminy W., zawarta dnia [...] sierpnia 2006 roku, rozkład przywozu i odwozu uczniów ZPO W., protokół przesłuchania, w którym strona oświadcza, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach, które są wskazane w umowie. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest zatem regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (protokół kontroli, ww. umowa z dnia [...] sierpnia 2006r.) wynika, iż strona dokonywała przewozu właśnie określonej grupy osób (uczniowie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum), a sam przewóz wykonywany był w oparciu o ustalone z dyrektorami szkół godziny przywozu i odwozu dzieci zawarte w rozkładach jazdy (§ 3 umowy), co dowodzi, iż usługa przewozowa miała charakter regularny. Zrozumiałe jest, iż w takiej sytuacji godziny przywozu i odwozu dzieci są uzależnione od organizacji zajęć szkolnych. Okoliczności te są bez znaczenia dla stwierdzenia regularności przewozów. Przewozy te mają charakter regularny specjalny, gdyż wykonywane są w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych (po zakończeniu zajęć szkolnych) i dotyczą tylko określonej grupy - dzieci, czasem z ich opiekunami. Stanowisko organu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1473/06. W skardze do Sądu skarżący w całości podtrzymał swoje argumenty opisane w odwołaniu. Wskazał, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest krzywdzące i nie uwzględnia specyfiki świadczonych usług przewozowych. Zdaniem skarżącego nie można wymagać posiadania zezwolenia od każdego z przewoźników dowożących i odwożących dzieci ze szkół, gdyż w każdej sprawie istnieją inne uwarunkowania dotyczące świadczonych usług. Różne gminy stosują różne rozwiązania dotyczące dowozu dzieci do szkół i część z nich ma charakter przewozów regularnych specjalnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie skarżący, jako przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnych rodzajów transportu np. wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych. Dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym powstał katalog definicji określeń w niej używanych. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy, w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 roku - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny to w myśl art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W sprawie niniejszej organ przyjął, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, co wymaga zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadnia nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Ustaleń takich organ dokonał w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] września 2006 roku, umowę nr [...] dowozu dzieci do Publicznego Gimnazjum w W. oraz Szkół Podstawowych z terenu gminy W., zawartą [...] sierpnia 2006 roku, rozkład przywozu i odwozu uczniów ZPO W., protokół przesłuchania, w którym strona oświadcza, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach wskazanych w umowie. Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, który podnosił, iż charakter wykonywanych przez niego przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, ponieważ nie spełnia warunków z art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Nie uwzględniono też interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy W. oraz pismach dyrektorów szkół wyjaśniających specyfikę przewozów objętych umową. Z wyjaśnień tych wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb, czyli czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach, rekolekcji, itd. Przy przewozie dzieci nie był stosowany cennik opłat wymagany przy przewozach regularnych, występuje wiele sytuacji okazjonalnych (wyjazdy na zawody sportowe, wycieczki szkolne) zaś dzieci wysiadają na parkingu szkolnym. Dlatego też władze gminy uznały, iż licencja posiadana przez skarżącego jest wystarczającym uprawnieniem umożliwiającym podpisanie umowy. Organ pominął także treść pisma Ministerstwa Transportu z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...]. Z pisma tego wynika, iż "w transporcie drogowym mogą występować sytuacje, w których przewozy uczniów nie spełniają przesłanek przewozu regularnego, odbywają się na podstawie umowy a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo umownie i nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się wyłącznie poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu taki przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Ministerstwa taki przewóz można zakwalifikować jako okazjonalny." Należy zwrócić uwagę, że w protokole kontroli z dnia [...] września 2006 roku brak jest jakichkolwiek ustaleń organu identyfikujących dokonywany wówczas przewóz z ustalonym i podpisanym przez strony rozkładem jazdy uwzględniającym przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów autobusu, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, że rozkładu jazdy znajdującego się w aktach nigdy nie otrzymał. Nie ma on tez charakteru rozkładu jazdy. Stanowi raczej rozkład dla dyrektora do opieki nad uczniami. Na rozkładzie jazdy, na który powołuje się organ brak potwierdzenia odbioru przez skarżącego. Pismo dyrektora Publicznej szkoły Podstawowej w W. z dnia [...] stycznia 2007 roku potwierdza jedynie ramowy charakter opracowanego grafiku przywozu i odwozu dzieci. Stanowi on podstawę do wyznaczenia orientacyjnej godziny doprowadzenia przez nauczyciela świetlicy do podstawionego pod szkołę autobusu. Przede wszystkim z protokołu nie wynika czy kontrolowany w dniu [...] września 2006 roku przewóz odbywał się zgodnie rozkładem jazdy, jeżeli takowy istniał, czy też odbywał się poza tym rozkładem. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia zakwalifikowania kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. W ocenie Sądu konieczne jest wskazanie także konkretnego kursu autobusu przewidzianego w uzgodnionym rozkładzie jazdy, jeżeli takowy istniał, na podstawie którego organ stwierdza, iż przedsiębiorca wykonuje w danym dniu przewóz regularny specjalny. Nie można bowiem zapominać, iż według definicji zamieszczonej w ustawie o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny powinien posiadać także cechy przewozu regularnego z zastrzeżeniem, że przewóz specjalny ma ograniczony zakres podmiotowy (konkretna grupa osób - tu uczniowie) oraz nie jest publiczny tzn. nie jest przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów. Jednocześnie, zdaniem Sądu, badając treść i cel umowy z dnia [...] sierpnia 2006 roku nie można z góry wykluczyć, iż umowa dotyczyła także przewozów okazjonalnych. Świadczy o tym chociażby fakt, że rozliczeń dokonywano w oparciu o cenę za 1 kilometr, zatem brak było cennika. Ponadto pominięto w całości pisemne wyjaśnienia dyrektorów szkół, które zostały załączone do odwołania skarżącego. Z wyjaśnień tych wynika, iż istnieją sytuacje, w których dokonywane są zmiany godzin i tras w zależności od potrzeb danej szkoły. Organ nie ustosunkował się do tych wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie dokonał analizy zawartej umowy mimo, iż w § 4 tej umowy nr 1 przewidziano, iż zmiana przebiegu tras wymaga uzgodnienia ze zleceniodawcą. Jednocześnie bezsporna w rozpoznawanej sprawie była okoliczność, że kontrola odbywała się na parkingu szkolnym o godz. 847 w miejscowości W., lecz nie wiadomo czy miejsce to miało status przystanku w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Nie można przecież zapominać o tym, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 a ustawy o transporcie drogowym przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Poruszane kwestie mają istotne znaczenie w sprawie, bowiem pozwalają na odróżnienie przewozu regularnego specjalnego od przewozu okazjonalnego. Z dołączonego pisma Dyrektora Szkoły Podstawowej w R. wynika, iż w dniu [...] września 2006 roku rano zostali przywiezieni uczniowie z nauczycielem na zawody sportowe do W. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym: "przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego". Rozważając, jak należy zakwalifikować przewóz, który jest przedmiotem sprawy niniejszej, wobec przytoczonego wyżej brzmienia przepisów ustawy o transporcie drogowym uznać należy, że każdorazowo dowożenie do szkoły grup uczniów wsiadających do autobusu o ustalonej godzinie, na określonych przystankach, usytuowanych na ustalonej trasie, a następnie odwożenie uczniów ze szkoły o określonej godzinie, do miejscowości zamieszkania położonych przy określonej trasie i wysadzanie ich na ustalonych przystankach może posiadać wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1934/05, (Lex nr 206581) oraz w powoływanym przez organ wyroku tegoż Sądu z dnia 16 października 2006 roku sygn. akt VI SA/Wa 1473/06. Jednakże, w ocenie Sądu, nie oznacza to, iż każdy przewóz grupy uczniów będzie miał charakter przewozu regularnego specjalnego. Nie można wykluczyć sytuacji, w której przewóz uczniów może być zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny, nieprzewidziany w rozkładzie jazdy. Dlatego też organ dążąc do ustalenia rodzaju kontrolowanego przewozu powinien zbadać czy przewóz ten odbywa się zgodnie z rozkładem jazdy uzgodnionym przez strony w umowie czy też odbywa się poza tym rozkładem. Ponadto, oprócz ustaleń kontroli drogowej, trzeba dokonać analizy treści umowy stron. Jedynie zbieżność tych ustaleń faktycznych z definicją przewozu regularnego specjalnego może prowadzić do wniosku, iż w danym dniu był wykonywany taki przewóz bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zawiera niedające się usunąć braki świadczące o tym, że zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zasadnicza w sprawie kwestia spełnienia przesłanek ustawowych prowadzących do uznania spornego przewozu za regularny specjalny, czyli zgodności z ustalonym rozkładem jazdy w świetle umowy z dnia [...] sierpnia 2006 roku nie została należycie zbadana. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku z uwzględnieniem zarzutów i wyjaśnień strony skarżącej oraz złożonych przez nią dokumentów. Wskazane wyżej okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 209 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.