V SA/Wa 1102/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą E. B. umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 32.971,98 zł. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem 12 czerwca 2006 r. E. B. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w O., Inspektoratu w K. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku powołała się na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej (księgarni) spowodowanej śmiercią męża, pogarszającą się sytuacją na rynku książki oraz wzrastającymi kosztami utrzymania lokalu użytkowego. Podała, że jedynym źródłem jej dochodu jest emerytura w kwocie 1053,75 zł. brutto, w rzeczywistości otrzymywana w wysokości 624,11 zł. - na skutek zajęcia świadczeń emerytalnych przez Komornika Sądowego w kwocie 263,44 zł. Dodała, że od 10 lat choruje na [...] . Na [...] oraz na leki na [...] oraz [...] wydaje minimum 200 zł. Wskazała również, że miesięczne koszty związane z korzystaniem z mieszkania to kwota ok. 300 zł. plus 40 zł. za energię oraz 100 zł. co dwa miesiące za gaz. Bym móc się utrzymać korzysta z pomocy córki a dalsze zajęcie świadczeń pozbawi całkowicie wnioskodawczynię możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] października 2006 r., nr [...] odmówił umorzenia stronie wnioskowanych należności z tytułu składek w łącznej kwocie 32.971,98 zł. w tym: ubezpieczenie społeczne, za okres 03.2000 r., 05.2000 r.- 10.2000 r., 12.2000 r.-01.2003 r., 09.2004 r. - 10.2004 r. w łącznej kwocie 22.162,80 zł. (w tym z tytułu: składek - 12.310,40 zł., odsetek liczonych na dzień 14.06.2006 r. - 9.738,00 zł., kosztów upomnienia 114,40 zł.), ubezpieczenie zdrowotne za okres 03.2000 r., 05.2000 r.-10.2000 r., 12.2000 r.-04.2004 r., 09.2004 r.-10.2005 r. w łącznej kwocie 10.809,18 zł. (w tym z tytułu składek- 7.270,18 zł., odsetek liczonych na dzień 14.06.2006 r. - 3.539,00 zł.) W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u. s. u. s--. Uzasadniając decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że strona prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 01.03.1991 r. do 31.10.2005 r. w zakresie handlu detalicznego. Z tytułu prowadzonej działalności nie opłaciła składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w okresach wskazanych w sentencji decyzji, jak również na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 03.2000 r., 05.2000 r. - 10.2000 r., 12.2000 r.- 01.2003 r., 10.2004 r. Organ stwierdził, że dłużniczka jest wdową i prowadzi gospodarstwo domowe sama. Strona pobiera świadczenie emerytalne w kwocie brutto 1.053,75 zł. miesięcznie. Obciążenia związane z utrzymaniem mieszkania obejmują: czynsz - 285,16 zł. miesięcznie, energia elektryczna - 39,78 zł. miesięcznie, gaz - 91,01 zł. za dwa miesiące. Zobowiązana posiada zaległość w opłacie za mieszkanie w kwocie 2.465,75 zł., spłaca również zajęcia komornicze w kwocie 263,4 zł. Ponadto strona jest właścicielką samochodu osobowego marki [...] (rok produkcji 1994 r.) a także współwłaścicielką mieszkania własnościowego. Wobec zobowiązanej prowadzona jest przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych egzekucja ze świadczenia emerytalnego. Następnie organ przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. regulujących umarzanie należności z tytułu składek a także Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że w przedmiotowej sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Pomimo zaprzestania działalności istnieje majątek, z którego można egzekwować należności. Zobowiązana nie przedstawiła żadnego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego występowanie u niej jakiejkolwiek przewlekłej choroby, nie wskazała również aby wymagała stałej opieki bądź takiej opieki wymagałby przewlekle chory członek rodziny. Zobowiązana przedstawiła faktury zakupu leków średnio na kwotę 134,28 zł. miesięcznie, jednakże z zebranej dokumentacji nie wynika jednoznacznie konieczność zakupu tychże leków. Obciążenia strony związane z utrzymaniem mieszkania zamykają się w kwocie 370,44 zł., strona nie korzysta z pomocy społecznej pomimo deklarowania we wniosku trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) w związku art. 83 ust. 4 u..s.u.s. utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie umorzenia należności. Uzasadniając decyzję Zakład podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, że w sprawie strony nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślił jednocześnie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w przeciwieństwie do wierzycieli w cywilnoprawnych stosunkach zobowiązaniowych, nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością lecz opierać się musi na obowiązujących przepisach prawa. Zaznaczył, że zgodne z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie mają zastosowania przepisy dotyczące umarzania składek. W związku z tym należności zobowiązanej na ubezpieczenie w części finansowanej przez ubezpieczonych stanowiące kwotę 106,26 zł., a także należności na ubezpieczenie zdrowotne stanowiące kwotę 2.841,91 zł. nie mogą zostać umorzone. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie strony nie zachodzi całkowita nieściągalność gdyż prowadzona jest skuteczna egzekucja ze świadczenia emerytalnego. Końcowo organ zaznaczył, że umorzenie należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową opartą na konstrukcji prawnej uznania administracyjnego a korzystanie z władzy uznaniowej nie oznacza dowolności podejmowania decyzji, bowiem ramy swobody działania organu zakreślają ogólne zasady k.p.a. Na powyższą decyzję skarżąca, pismem z 5 lutego 2007 r. (data nadania skargi) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się, ze stanowiskiem organu, że nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że zapłacenie należności pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych. Zarzuciła, że organ pominął fakt, że z otrzymywanego świadczenia emerytalnego, dokonywane są potrącenia w wysokości 263,44 zł. miesięcznie - powstałe jeszcze w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreśliła, że po uwzględnieniu wydatków na utrzymanie pozostaje jej ok. 120 zł. miesięcznie. Zaznaczyła również, że choruje na przewlekłą chorobę - [...] , leczy się także na [...] i oraz [...] . W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] października 2006 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora G. H.. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.s.u.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Zaskarżona decyzja podpisana został przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Prezes Zakładu winien ustalić także czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez skarżącą należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonego orzeczenia Sąd nie uznał za zasadne zastosowania art. 152 p.p.s.a.