II OSK 561/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P., E. P., G. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 662/07 w sprawie ze skargi K. P., E. P., G. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do opracowania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy J. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zasądza od Gminy J. na rzecz K. P., E. P., G. B. i R. B. solidarnie kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. P., E. P., G. B. oraz R. B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do opracowania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy J. . W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] marca 2005 r. o przystąpieniu do opracowania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zmieniono tekst § 2 stwierdzając w ust. 2, że zmiany planu realizowane będą w dwóch częściach. Pierwsza część obejmowała będzie obszary wyznaczone na określonych rysunkach planu, położone we wskazanych miejscowościach, zaś druga część pozostałe obszary objęte zmianami planu. Uchwałę tę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego (poprzez zmianę uchwały polegającą na przekształceniu posiadanych gruntów ornych w działki budowlane i realizację tego przedsięwzięcia w ramach pierwszej części wyznaczonych do przekształcenia obszarów gminy J. ) zaskarżyli K. i E. P. oraz G. i R. B. , podnosząc, że uchwała narusza przepisy prawa materialnego, zasady postępowania administracyjnego oraz Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że przystąpienie do uchwalania projektu zmiany planu w dwóch etapach podjęto, aby nie wstrzymywać prac na terenach, co do których nie było zastrzeżeń, natomiast teren stanowiący własność skarżących znalazł się w obszarze wymagającym dodatkowego rozważenia i ewentualnych zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargi stwierdził, iż procedura planistyczna w toku jej realizacji może w pewnych sytuacjach wymagać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem etapowego uchwalania planu, a nawet być przerwana. Rada Gminy J. podejmując zaskarżoną uchwałę o zmianie uchwały o przystąpieniu do opracowywania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie gminy przez realizację prac nad zmianą planu w dwu etapach, nie naruszyła przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Zdaniem Sądu z faktu, że skarżący są zainteresowani uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ich nieruchomości o charakterze ornym zostałyby przekształcone w teren przeznaczony na działki budowlane, a zaskarżona uchwała stanowi, iż prace nad zmianą tej części planu realizowane będą w drugim etapie, w żadnym razie nie można wysnuć wniosku, by uchwała ta naruszała interes prawny skarżących. Z powyższego względu Sąd uznał, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj. art. 34 i art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., a w konsekwencji zajście przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 powodującej nieważność postępowania oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o odroczenie rozprawy z powodu nieobecności pełnomocnika, czym naruszył przepisy art. 109 i art. 34 p.p.s.a. uniemożliwiając skarżącym prawidłowe działanie w sprawie i oddalił zasadną skargę, ponieważ organy gminy w sposób ewidentny naruszyły interes prawny skarżących, którzy jako jedni z pierwszych złożyli wniosek o dokonanie zmian planistycznych i otrzymali zapewnienie, że przekształcenia będą odbywać się w pierwszej kolejności. Tymczasem zaskarżona uchwała przesuwa przekształcenia gruntów stanowiących własność skarżących w bliżej nieokreśloną przyszłość. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę tylko w ramach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, natomiast jeżeli zachodzi nieważność postępowania Sąd uchyla zaskarżony wyrok bez względu na to, jakie podstawy zostały przytoczone w skardze kasacyjnej. Przyczyny nieważności postępowania określone zostały enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest sytuacja, w której strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący skorzystali z uprawnienia, jakie przyznaje art. 34 p.p.s.a. i ustanowili pełnomocnika w sprawie (pełnomocnictwo karta 12 akt sprawy). W takiej sytuacji, skoro skarżący byli reprezentowani przez pełnomocnika, Sąd naruszył wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 109 p.p.s.a., zobowiązujący do odroczenia rozprawy. Jak wynika bowiem z akt, pełnomocnik skarżących na rozprawie stawić się nie mógł, a skarżący obecni na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. wnosili o jej odroczenie, wskazując na brak możliwości stawiennictwa pełnomocnika z uwagi na jego uczestnictwo w innej rozprawie w tym samym czasie. Taką nieobecność pełnomocnika, wobec jednoznacznego stanowiska skarżących (wnoszących o odroczenie rozprawy) należało potraktować jako znaną sądowi przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, obligującą do odroczenia rozprawy, o czym mowa w art. 109 p.p.s.a. Przeprowadzenie rozprawy, mimo wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 109 może prowadzić do nieważności postępowania, jeżeli następstwem tego jest pozbawienie strony możności obrony swych praw. Nieuwzględnienie sprzeciwu strony dotyczącego rozpoznania sprawy pod nieobecność pełnomocnika powoduje zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę co do meritum. Działający w niniejszym postępowaniu za pośrednictwem pełnomocnika, skarżący, których wniosek o odroczenie rozprawy (zakończonej w tym dniu wydaniem wyroku) z powodu nieobecności pełnomocnika nie został uwzględniony, zostali zatem pozbawieni możliwości obrony swych praw, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.