II SA/Bd 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr ) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2007r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych 1. stwierdza nieważność punktu I podpunktu 8 i 9 załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zarządzenie w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 431/07 UZASADNIENIE Prezydent ... zarządzeniem z dnia ... marca 2006 r., Nr ... na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33), określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na obszarze miasta G. oraz o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Pismem z dnia ... lutego 2007 r. strona skarżąca wezwała Prezydenta Miasta ... do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając powyższemu zarządzeniu naruszenie: – art. 2 i 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej przedsiębiorców, polegające na ograniczeniu możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorców nie posiadających bazy na terenie miasta G., na terenie której będą parkowane środki transportu oraz przechowywane pojemniki, kontenery, worki przewidziane do świadczenia usług, – Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym. Strona skarżąca uzasadniając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podkreśliła, iż wprowadzenie ograniczenia możliwości świadczenia usług w stosunku do przedsiębiorstw obcych – pochodzących spoza G., narusza w oczywisty sposób art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który nakazuje równe traktowanie wszystkich wobec prawa. Zgodnie z Konstytucją wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze państwowe i zakazana jest dyskryminacja w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Prezydent ... zarządzeniem z dnia ... lutego 2007 r., Nr ... dokonał zmiany powyższego zarządzenia poprzez nałożenie na przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia obowiązku udokumentowania gotowości odbioru Odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy uwzględnieniu zasad bliskości oraz najlepszej dostępnej techniki i technologii (zgodnie z planem gospodarki odpadami województwa ...), tj. Zakład A w Z. gm. G. lub przez Zakład B w Z. gm. D. W skardze wniesionej do Sądu Spółka z o.o. w S. wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta ... z ... marca 2006 r., Nr ... w części nakładającej obowiązek posiadania bazy na terenie miasta G., na terenie której będą parkowane środki transportu oraz przechowywane pojemniki, kontenery, worki przewidziane do świadczenie usług, a także w części nakładającej obowiązek udokumentowania gotowości odbioru Odpadów przez Zakład A w Z. gm. G. lub przez Zakład B w N. gm. D., zarzucając naruszenie – art. 2 i 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, – art. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 244, poz. 2080). Ponadto skarżąca podniosła, że również niedopuszczalnym jest nałożenie na przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia obowiązku udokumentowania gotowości odbioru Odpadów przez Zakład A w Z. gm. G. lub przez Zakład B w N. gm. D. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej obowiązku udokumentowania gotowości odbioru Odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy uwzględnieniu zasad bliskości oraz najlepszej dostępnej techniki i technologii (zgodnie z planem gospodarki odpadami województwa ...), tj. Zakład A w Z. gm. G. lub przez Zakład B w N. gm. D. gdyż w tym zakresie strona skarżąca nie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi podnosząc, iż wskazane w pkt 8 zakłady unieszkodliwiania odpadów są miejscami najbliżej położonymi miasta G., w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione, w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych, a więc dokonuje analizy, czy w zaskarżonych orzeczeniach nie doszło do naruszenia prawa. Oznacza to, że sąd nie ma możliwości orzeczenia, co do meritum sprawy, lecz może uchylić zaskarżony akt lub orzeczenie, celem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak wynika z przepisu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwalę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy strona skarżąca występując na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, odniosła się do całej treści Zarządzenia Nr ... Prezydenta Miasta G. z dnia ... marca 2006 r. w sprawie: wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli oraz zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Dlatego też Sąd w składzie niniejszym, wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, aby strona skarżąca nie wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w części dotyczącej pkt 8 część I załącznika nr 1 zaskarżonego zarządzenia, opowiada się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zdaniem Sądu strona skarżąca odniosła się do całej treści rozstrzygnięcia, a późniejsze poszerzenie zarzutów nie może uzasadniać wniosku Prezydenta Miasta G. o odrzucenie skargi. Kolejnym zagadnieniem wstępnym wymagającym oceny, a determinującym rozstrzygnięcie jakie zapadło w tej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego zarządzeń wydawanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oceniając ten problem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 394/05, stwierdził, że "zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego." Uzasadniając tą tezę NSA stwierdził, że aktowi wydawanemu na podstawie tego upoważnienia trudno odmówić charakteru prawa miejscowego jest on, bowiem skierowany do nieokreślonego kręgu przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie, a nadto ustala, jakie wymagania podmioty te winny spełniać, zatem decydujące o ich obowiązkach. Sąd w tym składzie nie podziela tego poglądu w jego przekonaniu nie przystaje on, bowiem do zamkniętego katalogu źródeł prawa określonego w art. 87 Konstytucji RP, w którego ust. 2 znalazło się ogólne stwierdzenie, że taki charakter mają akty prawa miejscowego, bez przybliżenia, co kryje się pod tym pojęciem. Dlatego też z punktu widzenia przedmiotowej sprawy większe znaczenie mają postanowienia art. 94 ustawy zasadniczej zgodnie, z którym "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach uprawnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." W myśl reguł wynikających z tego przepisu tworzenie prawa miejscowego nie przebiega, więc w sposób dowolny, ale w granicach określonych przez przepisy szczególne rangi ustawowej. "Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnej ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą prawa miejscowego stosunków społecznych, w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu." (wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., III SA 1721/99, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2000, nr 4, poz. 114). Autonomia ta w przypadku samorządu gminnego ograniczona jest jednak postanowieniami art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2007 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w myśl którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Organ wykonawczy może zaś wydawać zarządzenia porządkowe tylko w przypadkach niecierpiących zwłoki, w granicach wynikających z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 9 marca 1994 r., II SA 1373/93, "Prokuratura i Prawo" 1995 r. nr 5, s. 61). Oznacza to, że tworzenie aktów prawa miejscowego zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Glosa do wyroku NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002, z. 11, poz. 138). W związku z tym uprawnienie organów wykonawczych gminy ma charakter wyjątkowy i nie powinno stanowić przedmiotu domniemania a te przypadki w których taka możliwość występuje powinny być interpretowane ścieśniającą a nie rozszerzająco. Dlatego też upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów od właścicieli oraz opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie stanowi podstawy do wydania przepisów prawa miejscowego. Organem do tego upoważnionym jest, bowiem rada gminy, a wprowadzane na przywołanej podstawie rozwiązania nie mogą być zakwalifikowane do grupy porządkowych, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, że zaskarżone zarządzenie nie ma statusu przepisów prawa miejscowego to nie mają zastosowania do niego reguły wynikające z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wyłączające możliwość stwierdzenia przez Sąd ich nieważności w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, a zatem w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd zgodnie z postanowieniami art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest władny do stwierdzenia nieważności konkretnego aktu lub czynności w zakresie, w jakim uwzględnia skargę. W tym konkretnym przypadku przedmiotem zaskarżenia było zarządzenie Prezydenta G. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości położonych na obszarze miasta G. oraz o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych w części nakładającej obowiązek udokumentowania gotowości odbioru odpadów przez Zakład A w Z. gm. G. lub przez Zakład B w N. gm. D. oraz w zakresie nakładających na przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia obowiązku posiadania na terenie G. bazy na terenie, której parkować będą środki transportu oraz przechowywane będą pojemniki, kontenery, worki przewidziane do świadczenia usług. Obowiązki te w rodzaju wprowadzonych ograniczeń są jednorodzajowe i stanowią ograniczenie konstytucyjnie chronionej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, dlatego też w dalszej części rozważań możliwość ich wprowadzenia będzie oceniana w sposób łączny. Problematyka ta stanowiła już przedmiot rozważań w orzecznictwie, w którym zwraca się uwagę na to, że "Konkretyzacja normy prawnej dającej kompetencję dla organu gminy do wydania zarządzenia w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych pozwala na przyjęcie, że jest to akt prawny o charakterze wykonawczym, który nie może zawierać rozwiązań wynikających z ustawy na podstawie, której został on wydany. Natomiast norma kompetencyjna wynikająca z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stwarzająca podstawę prawa materialnego do wydania przez organ wykonawczy gminy zarządzenia nie daje możliwości zawarcia w tym akcie obowiązku wylegitymowania się przez wnioskodawcę oświadczeniem potwierdzającym gotowość odbioru gromadzonych odpadów, przez jeden konkretny, wymieniony w zarządzeniu podmiot gospodarczy zajmujący się do odbiorem nieczystości wyrok NSA we Wrocławiu z 22 grudnia 2006 r., II SA/Wr 546/06, OwSS 2007, nr 2, poz. 22).] Akceptując ten pogląd w przedstawionym zakresie należy zwrócić uwagę, że pozostaje on aktualny również w przypadku zobowiązania przedsiębiorcy do posiadania bazy transportowej na terenie gminy, w której ma być wykonywana działalność. Jest to, bowiem ustalenie niemające umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a ponadto obowiązek ten wynika, z aktu prawnego, który nie ma statusu prawa miejscowego, a zatem nie powinny z niego wynikać normy prawne bezpośrednio nakładające określone w nich zobowiązania. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić przedstawione wyżej ustalenia, co do interpretacji postanowień art. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.