I SA/Wa 900/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant A. J. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi Miasta P. oraz Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta P. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i A. P., decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r., nr [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r., nr ew.[...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1956 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej P. tom [...] wykaz [...] ciąg dalszy KW nr [...] nr parceli [...] i [...] o powierzchni [...] m2 i nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej P. tom [...] wykaz [...] ciąg dalszy KW nr [...] nr parceli [...] o powierzchni [...] m2 oraz parceli nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, będącej własnością nominalną [...] C. P.. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] marca 1956 r. utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. W dniu [...] czerwca 2005 r. Archidiecezja P. – następca prawny [...] C. P. - złożyła Ministrowi Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. i decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, skoro zajęcie przedmiotowych nieruchomości i wejście w jej posiadanie przez Wojewódzką Komendę Milicji Obywatelskiej w P. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) nie miało charakteru władczego, lecz nastąpiło na skutek umowy najmu zawartej w dniu [...] marca 1948 r. pomiędzy C. P. (wynajmującym), a Wojewódzką Komendą Milicji Obywatelskiej w P., co rażąco narusza art. 2 ust. 1 pkt 1 dekretu. Wnioskodawca wskazał również, że przedmiotowe nieruchomości w latach 1939 - 1945 zostały zajęte przez okupanta niemieckiego m.in. na cele organizacji [...] oraz potrzeby biurowe Wojewódzką Komendę Milicji Obywatelskiej w P.. Zdaniem wnioskodawcy wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby służby bezpieczeństwa i policji nie mieści się w zakresie celu użyteczności publicznej określonym w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu, co rażąco narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 dekretu. We wniosku podniesiono również, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały zagospodarowane z funduszów publicznych. Stwierdzone postanowieniem Sądu Grodzkiego w P. z dnia [...] sierpnia 1946 r., sygn. akt III Co [...]/46 nakłady w wysokości [...] zł zostały w całości pokryte z majątku właściciela – C.P.. Natomiast do rozliczenia nakładów z Wojewódzką Komendą Milicji Obywatelskiej w P. doszło jeszcze przed wejściem w życie dekretu (§ 2 umowy najmu z dnia [...] marca 1948 r.). W świetle powyższego zaskarżone orzeczenia w sposób rażący naruszają art. 2 pkt 2 dekretu. Zdaniem A. zaskarżone orzeczenia naruszają także w sposób rażący przepisy art. 75 ust. 1 i 2, art. 76 ust. 1, art. 78 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.). Orzeczenie pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego, ponieważ nie precyzuje przepisów, na podstawie których dokonano wywłaszczenia, przesłanek wywłaszczenia oraz nie zawiera pouczenia o przysługującym stronie środku odwoławczym. Oba wydane w sprawie orzeczenia nie odnoszą się do złożonych w sprawie wniosków i oświadczeń właściciela C. P. W postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono także art. 14 § 1 pkt 1 i art. 22 § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem. Zarówno w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak również w przedmiotowych orzeczeniach nie sprecyzowano bowiem na jaki cel wywłaszczenie ma być dokonane, co ograniczyło stronie możliwości obrony jej praw. Kwestionowane orzeczenia nie zawierają również precyzyjnego uzasadnienia odrzucenia sprzeciwu C.P. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 16 kwietnia 1948 r. nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, skoro WKMO w tym dniu była jedynie najemcą tej nieruchomości. W tej sytuacji kwestionowane orzeczenia naruszają w sposób rażący przepis art. 1 ust. 1 dekretu. W ocenie Ministra w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 2 pkt 2 dekretu, ponieważ nakłady dokonane przez Wojewódzką Komendę Milicji Obywatelskiej w P. na nieruchomość zostały zaliczone na poczet czynszu najmu, co świadczy o tym, że nieruchomość nie została zagospodarowana z funduszy publicznych. Organ nadzoru stwierdził także, iż orzeczenie z dnia [...] stycznia 1956 r. narusza rażąco art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, skoro w jego treści nie zawarto pouczenia o prawie wniesienia odwołania. Zdaniem organu kwestionowane w sprawie orzeczenia nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ wywłaszczona nieruchomość cały czas stanowi własność Skarbu Państwa, a podstawą wpisu do ksiąg wieczystych były kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wywłaszczeniowe. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Budownictwa, iż w dniu 16 kwietnia 1948 r. przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Nieruchomość ta znajdowała się we władaniu Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P., która była jednostką organizacyjną Skarbu Państwa podobnie jak sądy, urzędy, prokuratury, areszty śledcze, itp. a przecież takie właśnie jednostki wykonywały wówczas (i nadal wykonują) uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, iż władanie nieruchomością przez Wojewódzką Komendę Milicji Obywatelskiej w P. było de facto władaniem przez Skarb Państwa. Zdaniem wnioskodawcy nie jest również trafny argument, iż Komenda jako najemca, nie władała przedmiotową nieruchomością i nie może ubiegać się o wywłaszczenie. Najem jest przecież kwalifikowaną formą władztwa nad nieruchomością. Wojewódzka Komenda Milicji Obywatelskiej w P. pierwotnie, tj. w okresie od 1 marca 1945r. do 31 grudnia 1947r. władała nieruchomością bez tytułu prawnego, a poprzez zawarcie umowy najmu jedynie uregulowała swój tytuł prawny do tej nieruchomości potwierdzając jednocześnie swoje uprawnienie władania spornym gruntem. Nie jest również zasadne stanowisko organu, co do braku zagospodarowania nieruchomości ze środków publicznych. Bezsporne bowiem jest, iż w ramach wzajemnych rozliczeń z C. P. dokonano potrącenia przysługującego mu wynagrodzenia z tytułu użytkowania spornych nieruchomości przez Komendę w okresie od 1 marca 1945 r. do 31 grudnia 1947 r., skutkiem czego czynsz najmu za powyższy okres pokryty został kosztami nakładów i napraw dokonanych w budynkach przez najemcę. Takie potrącenie nie przeczy jednak temu, iż nieruchomość zagospodarowana została ze środków publicznych. Skoro remont budynku przeprowadzono ze środków publicznych (a środki pozostające w gestii Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P. bez wątpienia do takich się zaliczają) a następnie wierzytelność o ich zwrot potrącona została z wierzytelnością [...] C.P. o zapłatę czynszu najmu, uznać należy, iż w ten sposób zagospodarowanie nieruchomości i przystosowanie jej do potrzeb Milicji Obywatelskiej nastąpiło ze środków publicznych. Poza tym braku w zaskarżonej decyzji pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1956 r. nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, a jej uprawnienia procesowe w toczącym się postępowaniu nie doznały uszczerbku. Wnioskodawca wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się publiczne placówki oświatowe podległe Kuratorowi Oświaty. Prowadzenie tego typu szkół jest zadaniem własnym gminy (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Uznać zatem należy, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Od powyższej decyzji, w części dotyczącej jej uzasadnienia prawnego, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A.P.. W uzasadnieniu podniosła, że, wbrew temu co twierdzi organ, wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby służby bezpieczeństwa i policji nie mieści się w zakresie celu użyteczności publicznej określonym w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu, co rażąco narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 dekretu. Cele określone w punkcie f tego przepisu muszą być bowiem interpretowane wąsko, o czym świadczy również wymienienie w art. 2 pkt 1 dekretu także celów wojskowych, a niewymienienie celów policyjnych, czy służby bezpieczeństwa. Zdaniem A. organ również nietrafnie przyjął, że zaskarżone orzeczenia nie naruszają 14 § 1 pkt 1 i art. 22 § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem. Brak skonkretyzowania w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak również w przedmiotowych orzeczeniach celu wywłaszczenia uniemożliwiło bowiem właścicielowi weryfikację zasadności działań organów władzy publicznej, ponieważ wskazywany w postępowaniu wywłaszczeniowym cel użyteczności publicznej sam w sobie nie istnieje. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację i stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji. Dodatkowo wskazał, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wywłaszczenia (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r. sygn. akt III RN 214/00, OSNP 2002/13/298). Organ ustalił, że nieruchomości budynkowe zostały zajęte na cele biurowe Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P.. Zgodnie z art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowej z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 7, poz. 33) do zakresu działania Milicji Obywatelskiej należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zleceń władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym. Również obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 6 dekretu z dnia 21 grudnia 1955 r. o organizacji i zakresie działania Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 1) przewidywał, że do zakresu działania Milicji Obywatelskiej należało strzeżenie porządku i ładu wewnętrznego, ochranianie własności społecznej oraz bezpieczeństwa i mienia obywateli, przeciwdziałanie i zapobieganie przestępczości, przeprowadzanie postępowań przygotowawczych w sprawach karnych, wykonywanie zleceń prokuratorów i sądów oraz innych właściwych organów państwowych - w zakresie prawem przewidzianym. Wobec powyższego organ uznał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P. mogło być użytecznością publiczną, a fakt czasowego podlegania tej formacji pod resort bezpieczeństwa nie zmieniał zasadniczych celów jej działalności. Organ nie zgodził się z zarzutem A.P. naruszenia art. 14 § 1 pkt 1 oraz art. 22 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776 z późno zm.), ponieważ w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego podano, że wywłaszczenie następuje na cele użyteczności publicznej, a zdaniem organu nadzorczego, wspomniany przepis nie wymagał bardziej precyzyjnego określenia celu. W ocenie organu trudno się również dopatrzeć jednoznacznego naruszenia elementarnego uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzącym do istotnego ograniczenia stronie możliwości działania. Prawo właściciela do uzyskania informacji dotyczącej postępowania wywłaszczeniowego nie zostało naruszone, bowiem pełnomocnik strony brał udział zarówno w rozprawie wywłaszczeniowej, jak i składał przysługujące mu środki zaskarżenia. Nie można zatem uznać, aby w tym zakresie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ nie podzielił także stanowiska Prezydenta Miasta P. w kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W jego ocenie nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ustawy dnia 6 czerwca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Natomiast fakt, iż na nieruchomości znajdują się publiczne placówki oświatowe, nie ma wpływu na kwestię nieodwracalności skutków prawnych, gdyż placówki te nie legitymują się prawami rzeczowymi do nieruchomości. Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Miasto P. oraz Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 KPA oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali stanowisko prezentowane w odwołaniu Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wniesionym od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W odpowiedzi na skargę A. P. wniosła o oddalenie skargi Miasta P. jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta została bowiem w istocie wniesiona w imieniu Miasta P., którego praw i obowiązków zaskarżone decyzje w ogóle nie dotyczyły. Fakt prowadzenia, na terenie jednej z nieruchomości [...] Liceum [...] sam w sobie nie powoduje powstania po stronie Miasta P. legitymacji skargowej. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Odnosząc się do meritum sprawy uczestnik podtrzymał swoje stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd potraktował pismo z dnia 27 kwietnia 2007 r. jako skargę wniesioną przez dwa podmioty: Miasto P. i Prezydenta Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej reprezentującego Skarb Państwa. Z wstępnej części skargi zawierającej oznaczenie strony wynika bowiem, że skargę wnosi "Prezydent Miasta P. jako miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty", w dalszej części skargi widnieje zaś zapis "Działając w imieniu strony postępowania – Miasta P., powołując się na załączone do niniejszej skargi pełnomocnictwo, zaskarżam decyzję (...) zarzucając jej naruszenie (...)". Poza tym do skargi dołączono pełnomocnictwo dla radcy prawnego M. M. do reprezentowania Miasta P. jako strony w postępowaniach przed sądami administracyjnymi w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Natomiast na wezwanie Sądu z dnia 2 października 2007 r. zobowiązujące do potwierdzenia wniesienia skargi złożone zostało również pełnomocnictwo dla radcy prawnego M. M. od Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej uprawniające do działania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. W tej sytuacji - kierując się zagwarantowaną konstytucyjnie zasadą "prawa do sądu" - należało uznać, że skarga została wniesiona przez Miasto P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Dokonując oceny skargi Miasta P. Sąd uznał, że skarga ta została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych nr [...] i [...], wyciągów z wykazów zmian ewidencyjnych i odpisów z rejestru gruntów z dnia 19 października 2005 r., pisma [...] Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia 22 listopada 2005 r., notatki służbowej z dnia 8 grudnia 2006 r. oraz pisma dyrektorów wymienionego wyżej Liceum i Zespołu Szkół [...] w P. z dnia 8 grudnia 2006 r. wynika, że właścicielem działek nr: [...], [...],[...] i [...] (dawnych działek nr:[...], [...],[...], [...], [...], [...]) oraz działki nr [...] (dawnych działek nr: [...] i [...]) jest Skarb Państwa. Na działce nr [...] znajduje się budynek wykorzystywany do prowadzenia działalności oświatowej, w którym funkcjonuje [...] Liceum [...] prowadzone przez Miasto P., natomiast na działce nr [...] działalność prowadzi Zespół Szkół [...] w P. podległy Ministrowi Kultury. Obie wyżej wymienione szkoły korzystają z gruntu nie mając ustanowionego prawa trwałego zarządu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy więc o tym, że Miasto P. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem decyzji wywłaszczeniowych. Wobec tego należało uznać, że w niniejszej sprawie Miasto P. nie posiada interesu prawnego, kreującego uprawnienie do wniesienia skargi sądowej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. nie oddziaływuje bowiem na sferę prawną Miasta P. poprzez odebranie, przekształcenie bądź ograniczenie praw tej Gminy do przedmiotowych nieruchomości. Prowadzenie zaś przez gminę szkoły na wywłaszczonym gruncie świadczy jedynie o istnieniu po stronie Miasta P. interesu faktycznego, który nie uprawnia do wniesienia skargi. Istnienia interesu prawnego do bycia stroną skarżącą w niniejszej sprawie nie można również wywieść z przepisów ustaw szczególnych. Określonego w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) obowiązku realizacji przez gminę zadań z zakresu edukacji publicznej (oświaty) nie można bowiem utożsamiać z interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05, LEX nr 189858). Uprawnienia do wniesienia skargi przez Miasto P. jako organ prowadzący szkołę nie można także wywieść z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z powyższych względów skarga Miasta P. podlegała oddaleniu. Kontrolując natomiast decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Nie budzi wątpliwości, że zabudowane dwoma budynkami parcele nr:[...], [...], nr [...], nr[...], nr [...] i [...], w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) znajdowały się w posiadaniu zależnym Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P., co potwierdza umowa najmu z dnia [...] marca 1948 r. zawarta na czas oznaczony, tj. od dnia 1 stycznia 1948 r. do dnia 31 grudnia 1948 r. z możliwością jej przedłużenia do dnia 31 grudnia 1950 r. Wobec tego należało uznać, że nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia dotycząca "władania" gruntem przez Skarb Państwa w dniu wejścia w życie dekretu. Trzeba zauważyć, że pojęcia "władania" użytego w przepisie art. 1 ust. 1 dekretu nie można utożsamiać z pojęciem "posiadania zależnego", o którym mowa w art. 296 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Posiadanie zależne jest bowiem instytucją prawa cywilnego (prywatnego), która ma swe źródło w czynności cywilnoprawnej (w niniejszej sprawie umowie najmu), natomiast "władanie" jest pojęciem szeroko rozumianego prawa administracyjnego i ma swe źródło w akcie władzy publicznej np. w akcie normatywnym, akcie administracyjnym. Na odmienne traktowanie pojęcia "posiadania" i pojęcia "władania" zwraca uwagę orzecznictwo sądowe (por. uchwała SN z dnia 21 września 1993 r., sygn. akt III CZP 72/93, ONSC 1994/3/49; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, OSNAPiUS 2003/24/585, wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt I SA1341/03, niepubl.). Objęcie przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (urzędy organów administracji) mienia opuszczonego w związku z II wojną światową we władanie następowało w wyniku przekazania tego mienia w zarząd ministerstwu właściwemu, ze względu na rodzaj przekazywanego majątku (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich –Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Taką interpretację władania opartego na władczym zajęciu nieruchomości potwierdza zastąpienie wyrazu "w posiadaniu" wyrazem "we władaniu", dokonane mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1949 r. o zmianie niektórych przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 65, poz. 527 ze zm.). Na skutek tej zmiany dokonano wzajemnej synchronizacji przepisów zawartych w ściśle powiązanych ze sobą ustawach o charakterze administracyjnoprawnym, tj. dekrecie wywłaszczeniowym z dnia 7 kwietnia 1949 r. i dekrecie z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. O tym że faktyczne władanie na podstawie umowy cywilnoprawnej nie może być traktowane jako władanie, o którym mowa w art. 1 ust. 1 dekretu wypowiadał się również wielokrotnie sąd administracyjny np. w sprawach o sygn. akt IV SA 202/93, IV SA 950/95, I SA 1397/01. Skoro więc Wojewódzka Komenda Milicji Obywatelskiej w P. wynajęła sporną nieruchomość, to nie legitymowała się w stosunku do niej prawem zarządu. Brak tytułu prawnego Komendy do przedmiotowego mienia potwierdził również Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w odwołaniu. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Ministra, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na cele użyteczności publicznej. Co prawda dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie zawiera legalnej definicji "celu użyteczności publicznej". Znaczenia tego pojęcia należy więc poszukiwać w innych aktach prawnych wydanych w okresie obowiązywania dekretu. Z przepisów art. 3 pkt 2 dekretu z dnia 13 kwietnia 1945 r. o nadzwyczajnym podatku od wzbogacenia wojennego (Dz. U. Nr 13, poz. 72 ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) wynika, że celami o takim charakterze np. są: cele naukowe, oświatowe, kulturalne, wyznaniowe, dobroczynne, cele pomocy grupom ludności, place, ulice, drogi. Są to więc cele które cechuje ogólna dostępność i pożyteczność dla ogółu społeczeństwa. Realizacji takiego celu nie spełnia przekazanie nieruchomości na potrzeby organów bezpieczeństwa publicznego, w tym Milicji Obywatelskiej. Takie stanowisko w sprawach dotyczących niniejszej problematyki zajął Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w sprawach o sygn. akt: IV SA 60/96, IV SA 1213/97, I SA 1528/00, I SA 272/01. Trzeba wskazać, że mienie przeznaczone dla organów administracji państwowej niewątpliwie realizuje cel publiczny, lecz nie cel użyteczności publicznej. Na to, że przekazanie nieruchomości na cele organów administracji nie pokrywa się z przekazaniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej zwrócił również uwagę ówczesny ustawodawca (art. 2 pkt 5 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska - Dz. U. Nr 71, poz. 389 ze zm.). Wobec tego należało uznać, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. zostały wydane także z rażącym naruszeniem art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Odnosząc się do podniesionej w skardze Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej kwestii wywołania przez decyzje wywłaszczeniowe nieodwracalnych skutków prawnych Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za bezzasadne. Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych nr [...] i [...] wynika bowiem, że do chwili obecnej właścicielem wywłaszczonych nieruchomości jest Skarb Państwa, a podstawę nabycia prawa własności stanowi kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1956 r., nr [...]. Skoro po wydaniu powołanej wyżej decyzji wywłaszczeniowej nie dokonano obrotu cywilnoprawnego działkami nr: [...], [...], [...] i [...], to nie można uznać że wystąpiła w sprawie przeszkoda nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 KPA. O istnieniu tej przeszkody nie może natomiast świadczyć okoliczność późniejszego wykorzystywania tych nieruchomości na działalność oświatową. Następujące po wywłaszczeniu zagospodarowanie nieruchomości na cele szkolne nie może być więc traktowane jako skutek prawny decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie jako skutek faktyczny nie mający swego bezpośredniego źródła w tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.