II OSK 168/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 481/07 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 168 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2007 r., którą to decyzją odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie krytej pływalni w ramach rozbudowy zespołu sportowego na terenie Szkoły Podstawowej Nr 60 przy ul. Glinki 117 - Białogardzkiej w Bydgoszczy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z. C. zwrócił się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2000 r. z uwagi na to, iż nie brał on jako strona udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji i stanowisko to podtrzymało w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W wyniku wniesionej skargi przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 777/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Sąd zalecił w uzasadnieniu powyższego wyroku, aby organ wyjaśnił, czy pismo skarżącego z dnia 7 lutego 2005 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania, czy też wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W piśmie z dnia 15 grudnia 2006 r. skarżący sprecyzował swe stanowisko wskazując, że pismo z dnia 7 lutego 2005 r. jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego jego legitymacja do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wynika z faktu, że był on poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości przy ul. Glinki 117, zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. Skarżący oświadczył też, że Skarb Państwa pod rygorem wywłaszczenia, dokonał przejęcia wyżej wymienionej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 25 lutego 1976 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Z. C. podniósł również to, że pismem z dnia 28 września 1999 r. wraz z bratem wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] - obr. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - Obr. [...]. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta Bydgoszczy wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie krytej pływalni w ramach rozbudowy zespołu sportowego na terenie Szkoły Podstawowej Nr 60 przy ul. Glinki 117 - Białogardzkiej w Bydgoszczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a w szczególności przepisów art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego powinien być on traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, gdyż posiada interes prawny jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: kpa.). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 6 lutego 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2000 r. Kolegium stwierdziło, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Organ na poparcie stanowiska powołał się na treść przepisów: art. 3, art. 42 ust. 1 pkt 5, art. 43, art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że Z. C. nie posiadał tytułu prawnego do gruntu objętego kwestionowaną decyzją, ani też do gruntu sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, w dniu podjęcia badanej decyzji i sytuacja ta nie uległa zmianie do chwili obecnej. Ponadto organ stwierdził, że właścicielem nieruchomości, objętej decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2000 r. stanowiącej działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i cz. działek [...] / [...], tak w dacie jej wydania, jak i nadal jest Gmina Bydgoszcz. Kolegium wskazało też na wydana w związku z wnioskiem skarżącego decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lutego 2005 r. o zwrocie nieruchomości o powierzchni 0,0285 ha, położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] i [...], oznaczonej w projekcie podziału działkami geodezyjnymi: nr [...] (obręb [...]), nr [...] (obręb [...]),[...] (obręb [...]) i umorzeniu postępowania w części zwrotu nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działkami: nr [...],[...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] maja 2005 r. W wyniku skargi wniesionej przez skarżącego wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 662/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę (wyrok jest prawomocny). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku Z. C. o ponowne rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i stwierdziło, że brak jest legitymacji procesowej po stronie skarżącego. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. nie zgodził się Z. C.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił zaskarżonej decyzji pogwałcenie jego praw majątkowych chronionych przepisem art. 64 Konstytucji RP oraz zasad ogólnych zapisanych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., jak również naruszenie dalszych przepisów prawa procesowego przez błędną ich interpretację i stosowanie, tj. art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i stosowanie, a w szczególności przepisów art. 3 pkt 2, art. 42 ust. pkt 5 oraz art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a to oznacza, iż skarga nie może być uwzględniona. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż skarżący nie był stroną postępowania w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2000 r. Sytuacja ta nie uległa zmianie po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego zamkniętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 662/05. W dniu złożenia wniosku z dnia 7 lutego 2005 r., zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności spornej decyzji o warunkach zabudowy, skarżący legitymował się jedynie roszczeniem do zwrotu terenu objętego kwestionowaną decyzją. Nie posiadał natomiast prawa własności ani do terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, ani do gruntów sąsiadujących z tą inwestycją. Fakt, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, przesądza o tym, iż nie może on żądać stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie ma i nie miał w dacie wydawania spornej decyzji interesu prawnego w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ dokonał prawidłowej oceny, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. C., zaskarżając go w całości, w oparciu o następujące zarzuty: - naruszenia przepisów prawa procesowego przez błędną ich interpretację i stosowanie, to jest: art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., - naruszenia przepisów prawa materialnego z powodu błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania, to jest art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz.543 ze zm.). Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wydając zaskarżony wyrok nie wziął pod uwagę okoliczności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, którego celem jest ustalenie czy kwestionowana decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie takie organ obowiązany jest wszcząć na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast uprawnienie skarżącego do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego Sąd ten powinien był ocenić kierując się wyłącznie treścią art. 28 k.p.a., który wyklucza subiektywną ocenę legitymacji procesowej podmiotu żądającego wszczęcia postępowania ponieważ w rozumieniu tego przepisu przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony. Autor skargi kasacyjnej przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., w którym stwierdzono że: "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji" (Teza pierwsza wyroku NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98 (LEXnr 48669). Z treści cytowanego orzecznictwa wnoszący skargę kasacyjna wywiódł, że zbiór osób mających interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest tożsamy ze zbiorem stron postępowania zwykłego, ponieważ każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 k.p.a., które organ powinien brać pod uwagę z urzędu w dacie wszczęcia postępowania. Wnoszący kasację nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że podmiotami uprawnionymi do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy są: właściciel gruntu objętego sporną decyzją i właściciele gruntów sąsiednich, a zatem wyłącznie osoby, którym służył przymiot strony w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją. W ocenie skarżącego Sąd nie wyjaśnił, dlaczego jedynie tym podmiotom służy uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zdaniem skarżącego także poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, ma niepodważalny interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nieruchomości, co do której wcześniej złożył wniosek o jej zwrot w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 z 1997 r., poz.741 z póź. zm.). W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydając wyrok oddalający skargę nie wziął pod uwagę tej okoliczności, że skarżący jako poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości miał niepodważalny interes prawny w ochronie przysługującego mu uprawnienia do odzyskania wywłaszczonego prawa na podstawie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to zatem ten przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który upoważniał skarżącego do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego. Skarżący wskazał, że z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy pismem z dnia 28 września 1999 r., a zatem jeszcze przed datą wydania spornej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę okoliczności, że poprzez czynność prawną jaką było złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zakwestionowane zostały prawa gminy Bydgoszcz do swobodnego rozporządzania wywłaszczoną nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Sąd ocenił skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Oceniając we wskazanych wyżej ramach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że zarzuty w niej postawione nie są trafne. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż wskazane jako podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego zostało wadliwie sformułowane we wniesionej kasacji. Wnoszący bowiem skargę kasacyjną postawił zarzut naruszenia "prawa procesowego przez błędną ich interpretację i stosowanie tj. art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a." Tymczasem podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku zarzutu naruszeniu przepisów postępowania wymaga wymienienia przepisów postępowania naruszonych w postępowaniu przed sądem i wykazania, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna zarzutu stanowiącego podstawę o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wskazała. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., stwierdzić należy, iż przedmiotem oceny zaskarżonego wyroku było postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nieważnościowym. Wszczęcie takiego postępowania wymaga przeprowadzenia ze strony organu administracji kontroli czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, którego celem jest ustalenie czy kwestionowana decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże tak jak w postępowaniu zwykłym, tak i w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym koniecznym jest określenie czy podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania posiada przymiot strony. Oczywistym też winno być, że uprawnienie skarżącego do wszczęcia żądanego postępowania nadzorczego powinno się ocenić kierując się treścią art. 28 k.p.a., która to norma wyklucza subiektywną ocenę legitymacji procesowej podmiotu żądającego wszczęcia postępowania ponieważ w rozumieniu tego przepisu przymiot strony wynika ze stosunku prawnego. Istnienie jednak tego stosunku winien wykazać skarżący przytaczając określony przepis prawa materialnego, z której to normy prawnej wywodzi swój interes. W niniejszej sprawie badano czy Z. C. ma przymiot strony we wszczętym z jego wniosku postępowaniu nieważnościowum. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że skarżący nie może być stroną w tym postępowaniu, gdyż nie posiada interesu prawnego w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do nieruchomości objętej badaną decyzją. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzić należy, iż powołany przepis w ust. 3 stanowi, że poprzedni właściciele lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wynika z literalnego brzmienia wskazanego przepisu, stanowi on podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest w żadnym razie ta norma podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie stanowi też przepis ten upoważnienia dla skarżącego do wystąpienia do organu z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest decyzja o warunkach zabudowy. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przy tym fakt, pominięty przez autora kasacji, że decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lutego 2005 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości o powierzchni 0,0285 ha, położonej w Bydgoszczy przy ul. [...] i [...], oznaczonej w projekcie podziału działkami geodezyjnymi: nr [...] (obręb [...]), nr [...] (obręb [...]),[...] (obręb [...]) i o umorzeniu postępowania w części zwrotu nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działkami: nr [...],[...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2005 r., a w wyniku skargi wniesionej przez skarżącego wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 662/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem skargę oddalił. Wobec niezasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.