VI SA/Wa 1287/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant J. C. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) z dnia [...] lutego 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi, wydaną na podstawie m. in. art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady [...] W. z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. (...), (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 77, poz. 2036) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] listopada 2006 r., uzupełnionego w dniu [...] grudnia 2006r., przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej: strony, skarżącej) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy: 1. zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej): - Al. S. rej. ul. A. lok. Nr [...], o powierzchni 8,64 m2, na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2; 2. odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. Jednocześnie rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt 1.3 decyzji). W uzasadnieniu przypomniano, że poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogi w/w reklamy wygasła w dniu [...] grudnia 2006 r. Wniosek strony nie zawierał stwierdzenia i dowodów na to, że "przedłużenie" lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uzasadnienie decyzji zmierzało w dwóch kierunkach. Po pierwsze, miało na celu wykazanie, że stan materialny, faktyczny sprawy lokalizacji reklam w pasach drogowych na obszarze [...] W. w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności, uległ istotnej zmianie i kwestia wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na cele reklamy wymaga ponownego rozpatrzenia. Po drugie, zmierzało do wyjaśnienia podstaw prawnych wydanej decyzji. Zmierzając do wykazania, że reklama strony nie może być zlokalizowana w dotychczasowym miejscu ZDM w W. zebrał materiał dowodowy, na który składały się następujące dokumenty: - wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. (BPRW); - opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); - szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; - charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdziły, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. S. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Ponadto w Al. S. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości; ma on wynosić 70 km/h. Z zebranych w sprawie opinii wynika również, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Podobne zalecenie odnosi się do dróg z limitem prędkości równym, bądź większym niż 70 km/h. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizacje/przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Powodem jest m. in. postępujący wzrost liczby wypadków obserwowany wraz ze wzrostem liczby reklam umieszczanych w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze również uzasadnia niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy. Reklama ma być usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2761 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 70 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 54,0 m do 79,2 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i popołudniowego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził – odnosząc się do podstaw prawnych lokalizacji tzw. obiektów pozakomunikacyjnych w pasie drogowym.- że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. Mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony ZDM stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd ZDM zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od [...] stycznia 2007 r. do dnia wydania przedmiotowej decyzji. Z uwagi na wskazane wyżej zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ I instancji wskazał ponadto, że strona, w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Rozbiórki pozostałości urządzenia reklamowego należy dokonać w czasie właściwym dla wykonania tego rodzaju czynności z uwagi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Obszerne odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła strona zarzucając decyzji naruszenie następujących przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na: - wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ZDM w [...], który nie posiadał ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, - naruszeniu przez ZDM w [...] konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu; 2) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności; 3) art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. S. w rejonie ul. A. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie. W związku z powyższym na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozwijając przedstawione zarzuty strona uznała przede wszystkim, że brak umocowania do wydania zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ZDM wynikał z wygaśnięcia mandatu p. H. G. z powodu z powodu niezłożenia przez nią odpowiedniego oświadczenia. Spowodowało to wygaśnięcie przed dniem wydania zaskarżonej decyzji upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej w rozpatrywanej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ZDM w [...]. Podpisanie zaś zaskarżonej decyzji przez osobę, która nie miała ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta [...] W. przedmiotowego rozstrzygnięcia rażąco naruszyło zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Niezależnie od powyższego strona podniosła, iż całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołując się na powszechnie przyjęte poglądy judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego co do wykładni art. 108 § 1 k.p.a. strona skarżąca stwierdziła, iż przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Według strony powyższych warunków zaskarżona decyzja nie spełnia. Poddając dalej ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie strona stwierdziła, że w okresie do dnia [...] lutego br., zdaniem ZDM w [...], przedmiotowy nośnik nie stwarzał zagrożenia dla kierowców, skoro organ ten wydał dla przedmiotowego obiektu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. A zatem, ZDM w [...] przyjął, iż zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik nastąpi dopiero po dniu [...] lutego 2007 r. Jest to, w ocenie strony, istotne pytanie o podstawę faktyczną zmiany poglądów organu I instancji w zakresie oceny zagrożenia powodowanego przez to urządzenie przed dniem [...] lutego 2007 r. i po tym dniu. Według strony, wskazana okoliczność świadczy, że przedmiotowe urządzenie reklamowe faktycznie żadnego zagrożenia dla ruchu ulicznego nie powodowało i nadal nie powoduje. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w tym przedmiocie. Zmiana ta została przyjęta przez organ całkowicie dowolnie, wyłącznie na potrzeby negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Kolejny zarzut postawiony organowi I instancji to brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył uzasadnienie faktyczne do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Nie obejmują one jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., a ponadto w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Co więcej, organ nie przywołał w treści decyzji chociażby treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu przedmiotowego urządzenia reklamowego, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do przedmiotowych kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na przedmiotowym nośniku reklamowym. Organ nie wskazał również innych dokumentów, które zawierałyby szczegółowe i wiarygodne wyniki ekspertyz obrazujących wpływ urządzenia reklamowego strony na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie Al. S. oraz ul. A. w W. W konkluzji strona stwierdziła, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie wykonał żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych. Ponadto, w ocenie strony, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w opinii IBDiM, są niewiarygodne, opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż nie określono w niej zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W rezultacie organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożeniu ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy, spowodowanego wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w jego pobliżu. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza jednak, że przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji. Konkludując, skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu działającego w imieniu zarządcy drogi, powołującego się na fakty nieokreślone i nie udowodnione, jest uprawnione i prawidłowe. Na poparcie powyższego stanowiska powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., zgodnie z którym za wadliwą należy uznać decyzję wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego. Zdaniem NSA, wskazana wyżej przyczyna wadliwość decyzji stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie artykułu 77 § 1 k.p.a., ustanawiającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie, a także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż organ I instancji nie udowodnił również, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne dla zachowania życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika drogowego, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Brak jest zatem spełnienia przesłanki niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzut taki potwierdza stan faktyczny pasa drogowego Al. S. w rejonie ul. A. w W., w którym w chwili obecnej w sąsiedztwie urządzenia reklamowego strony, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec strony, co do których jednak ZDM w [...] nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ZDM w [...] przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Ta dyskryminująca stronę praktyka przyjęta przez urzędników ZDM w [...] przy rozstrzyganiu wniosków o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji RP. Wynika to przede wszystkim z braku przejrzystości w działaniu zarządcy drogi oraz nierównego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zajęcie pasa drogowego pod urządzenie nie związane z funkcjonowaniem drogi publicznej. W ten sposób naruszeniu uległa również naczelna zasada prawna w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. ZDM w [...] nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ZDM w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. traktującej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej: Al. S. w rej. ul. A. w celu umieszczenia obiektu reklamowego: 1) uchylono na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że: a) końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalono na dzień [...] czerwca 2007 r., b) nadano punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r.", c) nadano punktowi trzeciemu brzmienie: "Uchylony", d) ustalono nową opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy 2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy SKO w [...] stwierdziło, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podniesiono, że kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r.), który został przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego — są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. W ocenie wyrażonej w tym wyroku: "...nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. " W kontekście powyższego wyroku NSA SKO w [...] wskazało, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zdaniem kolegium, wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy od drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Ponadto, za sprawą wskazania na opinię IBDiM, z której wynika, że czas tzw. fiksacji powoduje odwrócenie uwagi kierowcy na to co się dzieje na drodze i wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a także iż faktem powszechnie znanym jest nadmierne nagromadzenie reklam w pasach drogowych na terenie [...] W. mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, należy przyjąć, że zarządcy drogi próbującemu zapanować nad takim zjawiskiem nie można postawić zarzutu dowolności w swoim działaniu. SKO nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że strona za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wielkoformatowej reklamy jest dyskryminowana. Sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, jako że SKO nie jest władne oceniać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto wskazano, że wydanie zezwolenia przez ZDM w [...] jest w każdym przypadku czasowo ograniczone, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Podkreślono, że organowi odwoławczemu jest z urzędu wiadome, że obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Okoliczność bowiem, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tak też należy traktować decyzję organu pierwszej instancji. Nie można ponadto uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć. Tę zasadę należy bowiem uznać za podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej. Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. z powodu wydania decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną, a to z przyczyny wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. H. G. Kolegium wskazało, że ocena wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. znajduje się poza kognicją SKO. Zagadnienie to do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stąd też przesądzenie o wygaśnięciu mandatu Prezydenta [...] W. i udzielonych przez niego pełnomocnictw jest w obecnym stanie rzeczy nieuprawnione. Podkreślono, że zarządca drogi wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji jedynie w okresie od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2007 r. oraz ustalił stosowną opłatę za ten okres przyjmując, że okres załatwiania sprawy przed organem pierwszej instancji nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony. Nie jest zatem uzasadniona krytyka takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia rzekomej zmiany stanowiska organu w zakresie odmownego załatwienia wniosku ze skutkiem od dnia następnego po wydaniu decyzji z powodu zmiany okoliczności faktycznych. Biorąc pod uwagę stan rzeczy wyrażony w skarżonej decyzji kolegium przy rozpatrzeniu odwołania od niej doszło do przekonania, że tak podjęte rozstrzygnięcie jest racjonalne, jako Natomiast ustalenie nowego terminu obowiązywania zezwolenia nastąpiło w wyniku wzięcia pod uwagę przez SKO, że: 1) kwestionowana w postępowaniu odwoławczym decyzja została wydana po upływie czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku, 2) zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony (teza wyroku NSA z dnia 23 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02, OSP 2003/7-8/93), 3) zakaz reformationis in peius. Jednocześnie uchylono rygor natychmiastowej wykonalności. Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzucając zaskarżonej decyzji wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów k.p.a.: 1. art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO w [...] zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii IBDiM, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej; 2. art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. S. w rejonie ul. A. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 3. art. 6 k.p.a. (zasada legalności), w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w [...]. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 roku oraz decyzji ZDM z dnia [...] lutego 2007 r. wydanej z upoważnienie Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu skargi, po przypomnieniu stanu sprawy powtórzono w zasadzie argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nowa argumentacja została natomiast podniesiona w odniesieniu do skutków majątkowych i finansowych jakie mogą dotknąć stronę w następstwie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy oraz wykonania tej decyzji. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody majątkowej, a także mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez spółkę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych. Podkreślono też, że w chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego nie jest sprawa incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w [...], który to organ, poprzez wydawanie decyzji utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, pozbawia stronę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. w celu umieszczenia w nich nośników reklamowych. W tym stanie rzeczy, przesłanka wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest jak najbardziej prawdopodobna, czy wręcz realna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. SKO w [...], odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazało, iż w znacznej części stanowią one powtórzenie argumentów wyrażonych przez spółkę w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W. i były przedmiotem wypowiedzi Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu drugiej instancji zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium nie podzieliło poglądu strony o tym, iż zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna z tego powodu, iż w części zezwala na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy z powodu braku zagrożenia tego nośnika dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w części odmawia zezwolenia z powodu występowania takiego zagrożenia. Taka interpretacja rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest nieuzasadniona i błędnie odczytuje tok rozumowania wyrażony w kwestionowanej decyzji. SKO w [...] orzekając o udzieleniu spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji w żaden sposób nie uznało, iż posadowiony w nim nośnik reklamowy nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Kolegium - kierując się prawidłową interpretacją przepisów o drogach publicznych, najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie oraz zdrowym rozsądkiem przeciętnego użytkownika dróg - wskazało, że oczywista jest teza o szkodliwości reklam w pasie drogowym jako obiektów skierowanych do kierowców i przez to odwracających ich uwagę od tego co się dzieje na drodze. Jednakże orzeczenie o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczyło okresu, który już co do zasady minął, i przez który postępowanie toczyło się przed organami obu instancji, a w szczególności przed Prezydentem [...] W. Dokonując reformacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu motywy, którymi się kierował. W żaden jednak sposób nie oznacza to, iż SKO uznało, że nośnik reklamowy posadowiony w pasie drogowym w opisanej wyżej lokalizacji nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. SKO nie podzieliło także zarzutu skargi dotyczącego nierównego traktowania podmiotów zajmujących się reklamą zewnętrzną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, organ drugiej instancji ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy w sprawach o analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej rzeczywiście zapadły decyzje o odmiennej treści. Jednakże podkreślenia wymaga, iż trudno mówić o tożsamości stanu faktycznego w sytuacji, gdy poszczególne nośniki reklamowe są zlokalizowane nie tylko w różnych częściach W., ale także w różnych odcinkach tej samej drogi publicznej, charakteryzujących się inną gęstością zabudowy, posadowienia w pasie drogowym wielu różnych obiektów mogących odwracać uwagę kierowcy od sytuacji na drodze lub występowaniem innych czynników powodujących taki stan rzeczy. Dlatego też o tożsamości stanu faktycznego można mówić jedynie na poziomie ogólnym, w odniesieniu do ogólnego wpływu nośników reklamowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego niezależnie od miejsca ich lokalizacji. Kolegium odniosło się zatem do stanu faktycznego właśnie w takim zakresie uznając, że występowanie nośnika tego typu w pasie drogowym niekorzystnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto SKO podniosło okoliczność, że inne firmy zajmujące się reklamą zewnętrzną nie uzyskują dalszych zgód na zajęcia pasa drogowego, co od początku 2007 r. jest powszechną praktyką zarządcy drogi. Aktualnie posadowione nośniki reklamowe funkcjonują zatem w pasach drogowych tylko dlatego, że nie upłynął termin obowiązywania zezwolenia wskazany w ostatnio wydanej decyzji. Z podanych wyżej względów zarówno zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. we wskazanym zakresie, jak i naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, SKO uznało za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy w zasadniczej części (odmowy wydania stronie zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego przy Al. S. w rejonie ul. A. w W.) decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] lutego 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W. Skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP, zasad ogólnych postępowania administracyjnego (wyrażonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a.), a także przepisów kodeksu regulujących zwłaszcza postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 k.p.a.). W szczególności w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 6, art. 108 § 1 (nieaktualne wobec uchylenia klauzuli), art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., a w skardze – art. 7 w zw. z art. 104 § 2, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 6 k.p.a. Nie podniesiono natomiast zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym strona nie zajęła stanowiska co do relacji między art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, formułującym zakaz umieszczania urządzeń tzw. niekomunikacyjnych w pasie drogowym, a ust. 3 tego przepisu, dopuszczającym taką sytuację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", na zasadzie wyjątku. Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, iż w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego oraz naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone uwagi związane ze spełnieniem przez stronę wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego. Skarżący stwierdził w odwołaniu, że Dyrektor ZDM w [...] wydał i podpisał zaskarżoną decyzję będąc osobą nieupoważnioną do dokonania tej czynności; nie miał on ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta [...] W. przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego takie działanie rażąco narusza zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a. W ocenie Sądu przedstawiony zarzut, przedstawiony i udokumentowany konkretnie, w odniesieniu do określonego organu, należało łączyć nie tyle z powołaną zasadą legalności, mającą właśnie charakter ogólny, ile z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Przepis ten dotyczy bowiem naruszenia każdego rodzaju właściwości, w tym również właściwości delegacyjnej (tak B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 653 – 654). W skardze skarżący nie podtrzymał już tego zarzutu. W związku z tym należało uznać, że dalszy rozwój wydarzeń związanych z wygaśnięciem mandatu Prezydenta [...] W. (stanowiących fakt powszechnie znany – odpowiednio do określenia użytego w tej kwestii przez skarżącą) spowodował, iż skarżąca stwierdziła jednak, że wspomniana decyzja Dyrektora ZDM w [...] została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Wpływ na takie stanowisko strony skarżącej miało zapewnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. K 8/2007), który uznał, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. 2002 Nr 113 poz. 984 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Skoro zatem nie wygasł mandat Prezydenta [...] W., to nie mogło wygasnąć pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi ds. Zarządzania ZDM w [...], obejmujące prawo do wydania przedmiotowej decyzji. Z naruszeniem art. 6 k.p.a. skarżący wiąże również, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach dróg o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w Al. S., za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w [...]. Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 k.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281). Stawiając zarzut dyskryminacji skarżący – po pierwsze – odniósł go ogólnie a nie imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego [...] W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy Al. S., po drugie zaś – nie wskazał, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców. W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, udowodniony. Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79). Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa(...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę [...] W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzje zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem). Natomiast, co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.). W konsekwencji należy uznać, że stawiając zarzut dyskryminacji strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut zmiany polityki [...] W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, zauważyć, że sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Natomiast z akt praktycznie każdej sprawy dotyczącej zezwolenia na "przedłużenie lokalizacji reklamy", w tym również sprawy rozpatrywanej, wynika, iż załączono do nich odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej – "dalszego umieszczania" reklam w pasach drogowych ulic [...] W. było więc nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). Przedsiębiorcy zajmujący się tą dziedziną działalności, od których wymaga się profesjonalizmu, powinni zatem znać odpowiednio wcześniej poglądy władz miejskich w tej kwestii. Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic. Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy (w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych) i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170). Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005r., iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii. Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 st. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa na niezbędny zakres postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. S. w rejonie ul. A. w W., na cele reklamy. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne. W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że – po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, po drugie zaś – ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona) a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa. Z art. 63 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zezwolenie może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. takim przepisem szczególnym. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać wskazanie, że dotyczy szczególnie uzasadnionego przypadku. Obowiązek ten obciąża wnioskodawcę (stronę). Oznacza to również, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Przechodząc do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO w [...] zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii IBDiM, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawcze (zarzut podniesiony w skardze); - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy Al. S. w rejonie ul. A. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie (zarzut podniesiony w odwołaniu i skardze; - art. 6 k.p.a. (zasada legalności) w związku z art. 32 Konstytucji RP (zarzut podniesiony w odwołaniu i skardze), należy zważyć, co następuje. Po pierwsze, przedmiotem sprawy nie było ustalenie wpływu reklam stawianych w pasach drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, i to zarówno co do zasady, jak i w związku z konkretną lokalizacją. Co do zasady dlatego, że jak stwierdził NSA w powoływanym już wielokrotnie wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., zależność ta jest oczywista. Natomiast w odniesieniu do konkretnych lokalizacji wymaga to szczegółowych badań specjalistycznych – i tu Sąd zgadza się ze stroną skarżącą – które jednak nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, i których wykonanie obciąża w istocie wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie. Rola wnioskodawcy w tym postępowaniu nie jest rolą recenzenta decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie, lecz to on powinien udowodnić, że lokalizacja nośnika reklamy, o którą występuje, jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Po drugie, jak już wskazano, zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP jest bezzasadny. Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 k.p.a. jest również bezzasadny, gdyż z treści uzasadnienia decyzji SKO w [...] (str. 2 in fine, początek str. 3) jednoznacznie wynika, że organ ten podzielił stanowisko zawarte w opinii IBDiM. Co do oceny wartości tej opinii, to Sąd zajął już w tej sprawie stanowisko wyżej. W ocenie Sądu rozpatrzenia wymagają więc jeszcze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., w kontekście wskazanym przez skarżącego, a zdaniem Sądu pozostające ze sobą w ścisłym związku. Według oceny skarżącego dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym ) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określona reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy. Takiej ocenie przeczą przedstawione wyżej ustalenia dotyczące ciężaru dowodu w tego rodzaju sprawach – to w końcu ubiegający się ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "uzasadnionym przypadkiem". Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że skarżący nie podniósł żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 39 powołanej wyżej ustawy. Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożeni jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Już na marginesie należy wskazać, że sprawy związane z lokalizacją nośników reklamowych są refleksem braku na obszarze [...] W. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem stwierdza § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1587), przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego powinny być m.in. zapisywane ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; powinny one zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia planów co do lokalizacji nośników reklamowych mogłyby stanowić materialno-prawną podstawę decyzji administracyjnych w tych sprawach, eliminując w zasadzie zarzuty ich ewentualnej dowolności. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.