II OSK 309/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 306/07 w sprawie ze skargi J. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 306/07 oddalił skargę J. i M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. wydaną na podstawie art. 40 i 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – zwanej dalej Prawem budowlanym, zobowiązał J. i M. N. do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno - projektowej budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. [...]. Kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazała fakt zrealizowania spornej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również brak odpowiedniej dokumentacji technicznej. Jednocześnie organ stwierdził, iż zaistniały stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 37 Prawa budowlanego, co z kolei umożliwia zastosowanie art. 40 cyt. ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania z urzędu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2001 r. Organ podniósł, iż nieprawidłowym było nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, bowiem dostosowanie inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem polega na robotach budowlanych, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Jednocześnie wyjaśnił, że rozstrzygniecie stanowi odpowiedź na pismo pełnomocnika J. i M. N. z dnia 3 listopada 2006 r., zaś poinformowanie Z. K.-O., L. K., P. O., A. D. oraz E. O. o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wynika z faktu, iż osoby te są następcami prawnymi zmarłego M. O. - dotychczasowego właściciela nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w S. J. i M. N. odwołali się od tej decyzji, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację prawną Wojewódzkiego Inspektora i podkreślił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego, bowiem przed jej wydaniem organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego. Zdaniem organu lokalizacja samowolnie wzniesionego budynku w granicy działki nr [...] i w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego na tej działce wymagała wyjaśnienia, czy wybudowany budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, organ winien wydać nakaz wykonania zmian lub przeróbek rozumianych jako określone czynności techniczne, czy roboty budowlane, natomiast dostarczenie określonej dokumentacji, ocen technicznych i innych koniecznych dokumentów, organ winien nakazać postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 10 i 11 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż choć organ niższej instancji nie udzielił informacji żądanych w piśmie pełnomocnika odwołujących się z dnia 3 listopada 2006 r. odrębnym pismem, to jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił w czym upatruje rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., informując jednocześnie, iż rozstrzygnięcie to stanowi odpowiedź na pismo z dnia 3 listopada 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i M. N. Skarżący zarzucili decyzji - naruszenie art. 88 a ust 1 pkt 1 - Prawa budowlanego z uwagi na brak powołania tego przepisu w zaskarżonej decyzji, - art. 10 i 11 k.p.a. bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono pełnomocnikowi skarżących wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż stwierdzono nieważność decyzji "prawomocnej sprzed sześciu lat", a zaskarżona decyzja nie była decyzją rozstrzygającą dla całego postępowania i nakładała tylko przedłożenie dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej. Zdaniem skarżących organy nie zastosowały się do dyspozycji art. 7 k.p.a. Zauważyli również, że przez dziesięć lat fakt istnienia przedmiotowego budynku nie budził niczyich wątpliwości i nikt też nie podnosił, iż powoduje on pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodność budowy z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi potwierdza także dokumentacja techniczna sporządzona i przedłożona w wyniku wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organy, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., doszło do rażącego naruszenia art. 40 Prawa budowlanego. Cytowany przepis stanowi bowiem, że "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone art. 37 właściwy organ wyda inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". W ocenie Sądu bezsporne w sprawie jest, że pomimo usytuowania samowolnie wzniesionego budynku w granicy i bezpośrednim sąsiedztwie budynku na działce sąsiedniej organ nie poczynił żadnych ustaleń i nie wyjaśnił, czy nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego; od razu zastosował zalecenia zawarte w drugiej części tego przepisu. Równie istotną kwestią jest nieprawidłowa interpretacja treści art. 40 Prawa budowlanego przeprowadzona przez organy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "zmian lub przeróbek" dowodzi, iż czynności legalizacyjne mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu. Jeżeli wymagane jest przedłożenie opracowania lub ekspertyzy, to organ może jej żądać w oparciu o art. 56 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów na podstawie art. 40 Prawa budowlanego narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim forma w jakiej organ zażądał dokumentów nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie. Obowiązek taki może zostać nałożony jedynie na podstawie art. 56 Prawa budowlanego w drodze postanowienia, a nie decyzji zarezerwowanej, po myśli art. 104 k.p.a., dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Żądanie przez organ przedstawienia określonych dokumentów ma na celu poszerzenie materiału dowodowego w oparciu o który następnie winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji w niniejszej sprawie, nie było nakazaniem wykonania "zmian lub przeróbek" mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 40 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. II SA/BK 141/06). O rażącym charakterze tego naruszenia świadczy fakt, iż organ nakładając obowiązek przedłożenia dokumentacji w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego, wyłączył dalsze możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość orzeczenia nakazu zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może już wydać decyzji. Należy więc uznać, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu w istocie zniweczyło zasadność postępowania legalizacyjnego przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. rażąco naruszyła art. 40 Prawa budowlanego, dając podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd pierwszej instancji zauważył, że wszystkie zdarzenia faktyczne powstałe po dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji pozostają bez wpływu na ocenę jej legalności, tym bardziej upływ czasu od jej wydania (z wyłączeniem sytuacji o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Chybionym także jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., bowiem sformułowana w nim zasada umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów odnosi się do sytuacji, gdy organ odwoławczy przeprowadził w sprawie postępowanie uzupełniające i zebrał dodatkowe dowody i materiały. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Przyjmując za zasadny zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 11 k.p.a. poprzez brak pisemnej odpowiedzi na żądania zawarte w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 3 listopada 2006 r. Sąd zauważył, iż naruszenie to nie miało istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, skoro skarżący wywiedli obszerne odwołanie rozpatrzone przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu niezrozumiałe były twierdzenia skarżących o zakazie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych czy prawomocnych, w świetle art. 269 k.p.a. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 157 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. J. i M. N., reprezentowani przez radcę prawnego S. N., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzeni kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 40 Prawo budowlane, w związku z treścią art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2001 r.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - powołanie się w uzasadnieniu na niewłaściwą podstawę prawną, do wydania wyroku, czyli art. 157 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący obszernie opisali przebieg postępowania w sprawie, a następnie stwierdzili, że nie może być mowy o naruszeniu art. 40 Prawa budowlanego przez przedmiotową decyzje z dnia [...] stycznia 2001 r. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący twierdzili, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysunąć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosować jedną z możliwych wykładni. Jeżeli natomiast przyjąć stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądanie przedłożenia przez inwestora dokumentacji wskazanego budynku powinno zostać sformułowane na podstawie art. 56, a nie art. 40 Prawa budowlanego, to fakt zastosowania błędnej podstawy prawnej nie może być wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Ponadto Wojewódzki Inspektor wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim o przekazanie całości akt sprawy. Ten sam zarzut można postawić organowi odwoławczemu. Tymczasem inwestorzy przedłożyli stosowną dokumentację, którą wykazali, że sporny budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników czy osób trzecich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował również skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego dotyczącego tego budynku oraz uprzedził, że przed przystąpieniem do jego użytkowania inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego. 22 listopada 2005 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do właściwego organu o pozwolenie na użytkowanie budynku. Pozwolenie takie zostało udzielone w dniu 20 czerwca 2006 r. Mimo, że zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy, to jednak WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem uchylił w dniu 29 marca 2007 r. decyzję organu odwoławczego. Stąd twierdzenia Sądu pierwszej instancji o zniweczeniu zasadności postępowania legalizacyjnego budzą uzasadnione wątpliwości. Przechodząc do dalszych zagadnień skarżący kasacyjnie podnieśli, że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż rażącego naruszenia nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Przytoczyli wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r. VII SA/Wa 1765/04, wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r. II GSK 398/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. VII SA/Wa 513/05, które wskazują, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o skutki społeczno-gospodarcze jakie to uchybienie pociąga. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania. Nie była to decyzja która rozstrzygała sprawę co do istoty, albowiem na jej podstawie nie zostało zakończone postępowanie legalizacyjne. Na dalszym etapie postępowania każda strona mogła korzystać i korzystała o środków ochrony prawnej swoich interesów faktycznych i prawnych. Dokumentacja powstała na podstawie tej decyzji była niezbędna dla wypracowania decyzji decydującej o losie przedmiotowego budynku. Tutaj też powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiujące jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa. Nadto zarzucili, że w toku postępowania zostali pozbawieni prawa złożenie wyjaśnień przed wydaniem decyzji organów obu instancji, mimo wskazywania w odwołaniach od tych decyzji istotnych okoliczności, mających potwierdzenie w dokumentach będących w posiadaniu PINB w Mińsku Mazowieckim. Szczególnie odnosi się to do czynności, odnoszących się do stwierdzenia, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego. Mimo braku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organy obu instancji, co zostało udowodnione w odwołaniach, Sąd pierwszej instancji uznał jako okoliczność bezsporną, że PINB w Mińsku Mazowieckim nie dokonał ustaleń w kwestii spełnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego. WSA w Warszawie, mimo wskazywanych wątpliwości w tym zakresie, przyjął jako okoliczność bezsporną, brak ustaleń przez PINB w Mińsku Mazowieckim, co jest niezgodne z stanem rzeczywistym. W ocenie skarżących kasacyjnie nie budzi wątpliwości, iż ustalenie czy organ dokonał w tym zakresie ustaleń, czy nie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie żaden z przypadków nieważności postępowania nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zważyć należy, że żaden z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający, zdaniem skarżących kasacyjnie, na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistością nie jest uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. zwięźle przestawiał stan sprawy, odniósł się do zarzutów skargi i wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do udzielenie wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest zdaniem skarżącego błąd w wykładni art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji obu instancji prawidłowo uznały decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] stycznia 2001 r. za wydaną, na podstawie art. 40 i 54 ustawy – Prawo budowlane, z rażącym naruszeniem prawa. Nie podzielając tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że ani przepis art. 40, ani art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie przewidują możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Słusznie Sąd pierwszej instancji powiedział, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jeśli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego właściwy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w zakreślonym terminie zmian lub przebudowy niezbędnych do doprowadzenia obiektu zgodności z prawem. Dotyczy to w istocie prac budowlanych, a nie sporządzenia dokumentacji. Podobnie art. 54 powoływanej ustawy, nie przewiduje możliwości zobowiązania inwestora, właściciela lub zarządcy do przestawienia takich dokumentów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzące wątpliwości interpretacjach. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Czynności do których zobowiązano inwestora nie kończą postępowania, a obowiązek ich wykonania nie może być nakładany w formie decyzji administracyjnej, dla nałożenia takiego obowiązku przewidziana jest forma postanowienia. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że dla stwierdzenia rażącego narusza prawa jako jedno z kryterium winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Wprawdzie w tej kwestii skarżący powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 513/05 to jednak poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, odsyłając w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie II OSK 1092/06. Zauważyć należy, że istotnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął podstawę prawną rozstrzygnięcia, zamiast art. 151 p.p.s.a. art. 157 p.p.s.a. to jednakże błąd ten nie ma wpływu na treść orzeczenia i winien być traktowany jako oczywista omyłka pisarska. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.