I OSK 276/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1905/06 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1905/06, uchylający decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego poprzez Dyrektora Oddziału w Łodzi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający poprzez upoważnionego Zastępcę Dyrektora Oddziału w Łodzi po rozpoznaniu wniosku M. W. i P. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] wyraził zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr 8 (wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu) do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości P., na których terenie planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, pod dwoma warunkami: 1) w razie przebudowy drogi krajowej Nr 8 na drogę ekspresową (klasy S) i niezakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych, przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a dojazd do przedmiotowej inwestycji będzie możliwy tylko drogami tworzącymi lokalny układ komunikacyjny, 2) w razie przebudowy drogi krajowej Nr 8 na drogę ekspresową (klasy S) i zakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej i usługowej, przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a połączenie MOP z drogą ekspresową nastąpi na koszt właściciela, w sposób określony przez zarząd drogi. Na skutek wniosku M. W. i P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W tym też czasie decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2003 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę urządzeń obsługi komunikacyjnej projektowanego obiektu obsługi uczestników ruchu w m. P. Gmina W. (zjazd publiczny i wyjazd publiczny w granicach pasa drogowego drogi krajowej Nr 8) z zachowaniem ważności warunków ustalonych przez GDDKiA w decyzji z [...] czerwca 2003 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r. Decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie tego układu komunikacyjnego na czas nieokreślony. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi M. W. i P. K. wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. (sygn. akt 6 II SA 4220-4221/03) stwierdził nieważność obu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2003 r. i [...] czerwca 2003 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że decyzja administracyjna pod warunkiem może być wydana przez organ tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy takie rozwiązanie przewidują przepisy prawa. Skargę kasacyjną organu od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 139/05. Po ponownym rozpoznaniu wniosku M. W. i P. K. o wyrażenie zgody na wykonanie przedmiotowego zjazdu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający przez upoważnionego Dyrektora Oddziału w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr 8 na nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] położoną w mieście P. dla potrzeb obsługi planowanej przez inwestora stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi, a w odniesieniu do istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego (wjazdu i wyjazdu publicznego) zezwolił na jego funkcjonowanie do dnia [...] marca 2009 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M. W. i P. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. w części zezwalającej na funkcjonowanie do dnia [...] marca 2009 r. istniejącego w tej lokalizacji układu komunikacyjnego i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części, organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie co do istniejącego układu komunikacyjnego wykraczało poza zakres wniosku z dnia [...] marca 2003 r. i zostało dokonane bez podstawy prawnej. Utrzymując w pozostałej części w mocy tę decyzję uznał, że włączenie do drogi ekspresowej inwestycji skarżących naruszałoby obowiązujące przepisy i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazał, że odmowa udzielenia zgody o jakiej mowa w art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, na wykonanie zjazdu z drogi krajowej Nr 8 do nieruchomości skarżących uzasadniona jest faktem przyjęcia planu przebudowy przedmiotowej drogi do parametrów drogi ekspresowej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Nr 128, poz. 1334), ujętym w programie rządowym "Infrastruktura – klucz do rozwoju w latach 2002-2005-2010". Organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony, zwłaszcza że po przystosowaniu drogi krajowej Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej, dojazd do ww. działek będzie możliwy poprzez układ dróg gminnych. Organ podkreślił ponadto, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. Skargę na powyższą decyzję GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2006 r. wniósł P. K. oraz "[...]" Sp. z o.o. Spółka oparła swoją legitymację czynną do złożenia skargi na umowie przeniesienia własności z dnia [...] marca 2006 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), zgodnie z którą M. W. nieruchomość składającą się z działek nr [...] i [...] wniósł jako aport do Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1905/06 odrzucił skargę "[...]" Sp. z o.o. Uwzględniając skargę P. K. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 października 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji z powodu naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że datą wszczęcia postępowania jest dzień [...] marca 2003 r. Z uwagi na stwierdzenie nieważności wcześniejszych decyzji w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej, pozostaje nierozpoznany wniosek z dnia [...] marca 2003 r. Wobec faktu, że postępowanie zostało wszczęte w marcu 2003 r., a zjazd został wybudowany i odebrany do użytkowania jeszcze przed orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. przed dniem 22 listopada 2005 r., organ winien rozważyć czy i w jakim zakresie może mieć zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestię tę należy rozpatrzeć biorąc pod uwagę przepis art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem do spraw wszczętych, a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowy zjazd został już wybudowany na podstawie udzielonego stronie zezwolenia właściwego organu. Podkreślił również, że dokonana powołaną wyżej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. zmiana art. 29 ustawy o drogach publicznych nie miała charakteru zasadniczego, przynajmniej w odniesieniu do ust. 4. Zgodnie z tym przepisem "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Zdaniem Wojewódzkiego Sądu powołany przepis utrzymuje więc w przypadku zjazdów uznanie zarządcy drogi ograniczone tymi samymi wymogami wynikającymi z warunków technicznych. Wojewódzki Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył granicę swobodnego uznania, gdyż nie określił przesłanek, którymi kierował się przy jej wydaniu, nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia słusznego interesu strony, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Zarząd drogi swą zgodę wyraża w formie decyzji. Uzyskanie tej zgody przez inwestora jest warunkiem sine qua non podjęcia działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę, a taka zgoda w dacie wystąpienia do organów budowlanych była, co zdaniem Wojewódzkiego Sądu powoduje konieczność wyjaśnienia, czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci. Sąd podkreślił, że uzyskanie przez inwestora uzgodnienia, o jakim mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nie może zastępować wydanej na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zgody zarządu drogi na dysponowanie nieruchomością, w tym wypadku pasa drogowego, na cele budowlane stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzje wydane na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc od uzasadnionej woli organu uzależnione będzie wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że ochrona praw nabytych urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, podczas gdy decyzja została wydana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku strony z dnia [...] marca 2003 r. z uwzględnieniem przepisów nowelizujących ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiących o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i nieuwzględnienie przesłanek stanowiących podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej w granicach swobodnego uznania organów oraz okoliczności stanowiących o nadrzędnym interesie społecznym względem interesu strony w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2006 r. została oparta na art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (w brzmieniu Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), a więc z uwzględnieniem art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 r. Sąd nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności, na które wskazywały organy administracji w swych decyzjach, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Wskazane rozporządzenie określając warunki w zakresie bezpieczeństwa ruchu, płynności i przepustowości wyznacza w przedmiotowej sprawie organom administracji granice swobodnego uznania przy podejmowaniu decyzji w sprawie pozwolenia na lokalizacje zjazdu. Nie można więc zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia art. 7 k.p.a. i brak jest podstaw do zakwestionowania ustalenia, że interes skarżących w tej sprawie pozostaje w kolizji z interesem społecznym, polegającym na ochronie drogi publicznej przed pogorszeniem i tak trudnych warunków bezpieczeństwa ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1905/06, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanek stanowiących podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej w granicach swobodnego uznania organów oraz okoliczności stanowiących o nadrzędnym interesie społecznym względem interesu strony w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego - należy uznać za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w tej sprawie powinien być szczegółowo rozważony prymat interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Zarzut o niewyważeniu tych interesów w stosunku do przeprowadzonego przez GDDKiA w tej sprawie postępowania administracyjnego budzi istotne zastrzeżenia, bowiem w decyzji pierwszej instancji oraz w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji szczegółowo i precyzyjnie odniósł się do wymogów technicznych stawianych przy udzielaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego podnosząc, że droga krajowa Nr 8, z uwagi na jej znaczenie w sieci drogowej kraju, zakwalifikowana została do przebudowy na drogę ekspresową zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Nr 128, poz. 1334), wedle którego dla drogi krajowej - ekspresowej Nr 8 klasy S wynikają określone skutki zastosowania przepisów techniczno-budowlanych (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 43, poz. 430), dotyczących m.in. sposobu powiązania drogi S z innymi drogami, wyposażenia w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, rozmieszczenia wyjazdów i wjazdów na jezdnię drogi S, obsługi przyległego terenu. Organ - po analizie warunków technicznych ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. - wskazał, że włączenie do drogi ekspresowej inwestycji skarżących naruszałoby obowiązujące przepisy i zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. W konsekwencji organ stwierdził, że z powyższych względów wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wprawdzie prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zagadnienie uznania administracyjnego w sprawach o wydanie przez zarząd drogi zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej i adekwatnie przytoczył wiele orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie, jednakże nie dokonał w tym zakresie analizy obszernych uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wskazujących konkretne i szczegółowe przyczyny niewydania zezwolenia w tej sprawie, w tym także odnoszących się do kwestii wydanego pozwolenia na budowę obiektu obsługi uczestników ruchu drogowego. Trafnie zatem podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę szeregu okoliczności na które wskazywały organy administracji w swych decyzjach, stanowiących przesłanki do nieudzielania zgody na wybudowanie zjazdu. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył granicę swobodnego uznania, nie określił przesłanek którymi kierował się przy jej wydaniu, nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia słusznego interesu strony, ma zatem charakter ogólnikowy, gdyż w istocie nie zostało powiązane z konkretnymi okolicznościami rozpoznawanej sprawy podnoszonymi i wskazywanymi w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał i nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej – ekspresowej S – 8 oraz kryteria wynikające z rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Nr 128, poz. 1334) oraz Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), nie wypełniają w tej sprawie granic swobodnego uznania organu, nie stanowią określenia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, ani wskazania przyczyn nieuwzględnienia słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosząc kwestię ochrony praw nabytych uczynił to także w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając czy w sprawie tej chodzi o prawa słusznie nabyte w sytuacji, gdy z materiału sprawy wynika bezspornie, że skarżący zarówno w czasie uzyskania pozwolenia budowlanego jak i realizowania przedmiotowej inwestycji miał pełną świadomość, że droga krajowa Nr 8 będzie przebudowywana na drogę ekspresową oraz świadomość ryzyka, że wówczas przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce bez względu na zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych. Skoro Wojewódzki Sąd podniósł kwestię praw nabytych, to winien ją szczegółowo uzasadnić na tle konkretnych okoliczności sprawy, mając przy tym na uwadze, że sprawa dotyczy zezwolenia zarządu drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżącego, a zatem poza jej przedmiotowym zakresem i granicami pozostają podniesione przez Wojewódzki Sąd takie kwestie jak faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, która okazała się nieważna, a więc "czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci". Nie można wprawdzie wykluczyć, że przy wyważaniu interesu publicznego i słusznego interesu strony kwestie takie mogą mieć posiłkowe znaczenie, jednakże zawsze musi to być odnoszone do charakteru i rodzaju sprawy oraz jej konkretnych okoliczności, w tym zachowań samej strony, jej świadomości ryzyka inwestowania w określone obiekty na swojej nieruchomości i następstw ich wybudowania przy istniejącej niepewności prawnej w tym zakresie, jak to miało miejsce w omawianym przypadku, tj. zrealizowania inwestycji przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd administracyjny co do legalności zezwolenia wydanego na wykonanie spornego zjazdu pod określonymi warunkami, do których nawiązywało także pozwolenie budowlane – zgoda na wykonanie zjazdu była, ale pod określonymi warunkami, które skarżący w skardze na taką zgodę do sądu administracyjnego kwestionował. Ponadto Wojewódzki Sąd nie odniósł się do twierdzenia organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że po przystosowaniu drogi Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej dojazd do działek skarżącego będzie możliwy poprzez układ dróg gminnych. Z powyższych względów już w ramach procesowego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 3 sierpnia 2006 r. w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, podczas gdy decyzja została wydana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku strony przeciwnej z dnia [...] marca 2003 r. z uwzględnieniem przepisów nowelizujących ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiących o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut ten ma również uzasadnione podstawy. Zarówno z sentencji jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozstrzygnięcie w tej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oparł na art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), a więc uwzględnił postanowienia art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Decyzją tą dokonał w ten sposób sanacji kontrolowanej przez siebie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w zakresie błędnie wskazanej podstawy prawnej, co trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, z powodu zasadności wyżej wskazanych obydwu zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - koszty objęły wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika.