II OSK 1109/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 626/05 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Ke 626/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zwanego dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W motywach wyroku WSA powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: SKO postanowieniem z dnia [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. P. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr ew. [...] w S. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 134 kpa i wskazało, że decyzja organu I instancji została doręczona przez pracowników Urzędu Miasta w S., K. P. zamieszkałej przy ul. [...] w S. w dniu 25 lutego 2005r. Zostało to potwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji przez odbierającą przesyłkę K. P. i przez pracowników doręczających. W związku z tym dzień 26.02.2005r. był pierwszym dniem, od którego należało liczyć 14 dniowy termin przysługujący stronie do złożenia odwołania, zaś dzień 11.03.2005r. był dniem ostatnim do jego wniesienia. Tym samym odwołanie, które zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w S. w dniu 12.03.2005r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Skargę na to postanowienie wniósł B. P. domagając się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i podając, że w związku ze zmianą miejsca zamieszkania nie przebywa pod wskazanym adresem i dlatego pracownicy Urzędu powinni doręczyć pocztę pod adres jego aktualnego miejsca zamieszkania, a nie wręczać jego pocztę innym osobom. Doręczoną pocztę mógł otrzymać najwcześniej w dniu 26.02.2005 i od tej daty powinien liczyć się termin do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazało, że decyzja organu I instancji została skierowana na adres zamieszkania skarżącego – S. ul. [...]. Decyzja ta nie została podjęta w terminie po dwukrotnym awizowaniu i dlatego została doręczona przez pracowników Urzędu Miasta z powodu nieobecności adresata w mieszkaniu, dorosłemu domownikowi – K. P., matce skarżącego, zamieszkałej przy ul. [...]. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a ustalenie organu, iż skarżącemu doręczono w sposób prawidłowy decyzję w dniu 25.02.2005r. nie jest trafne. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący jako swój adres zamieszkania wskazywał S. ul. [...] i taki też adres, jako aktualny, był uznawany przez organy. Natomiast matka skarżącego K. P. zamieszkuje pod adresem S. ul. [...]. Sąd I instancji wskazał, że K. P. nie zamieszkuje ani w tym samym mieszkaniu ani też domu co skarżący i dlatego nie można uznać ją za domownika w rozumieniu art. 43 kpa. W związku z tym możliwe było doręczenie jej za pokwitowaniem decyzji ale nie jako domownikowi, lecz jako sąsiadce. Takie doręczenie byłoby prawidłowe i skuteczne, gdyby stosownie do zdania drugiego art. 43 kpa zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdyby to nie było możliwe - w drzwiach mieszkania. Z notatki służbowej z dnia 25 lutego 2005r. dotyczącej korespondencji ani też ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie wynika by pracownice Urzędu Miasta zostawiły zawiadomienie – zgodnie z wymogiem z art. 43 kpa - o doręczeniu decyzji K. P. Nie zostały więc zachowane wszystkie wymagane przez art. 43 kpa przesłanki; dlatego nie można uznać za skuteczne doręczenia zastępczego i w związku z tym zaskarżone postanowienie narusza art. 134 kpa. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosło Kolegium zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ II instancji stwierdzając na podstawie art. 134 kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania bezpodstawnie uznał skuteczność doręczenia zastępczego, czym naruszył art. 43 kpa podczas gdy przedłożone akta sprawy jednoznacznie wskazują, iż nastąpiło skuteczne doręczenie B. P. w trybie art. 44 § 1 pkt 1 kpa. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Według twierdzeń skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i błędnie uznał, że Kolegium wydało postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu z naruszeniem przepisów kpa. Przyznano, że K. P. nie można uznać za dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 kpa, jednakże z akt sprawy wynika, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze w trybie określonym w art. 44 § 1 pkt 1 kpa. Jako dowód wskazano znajdującą się w aktach administracyjnych (k-145) kopertę zaadresowaną na B. P. ze stemplem "zwrot nie podjęto w terminie" oraz notatkę, "wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać ją adresatowi złożyłem ją w dniu 27.01.2005r. w Urzędzie Pocztowo-telekomunikacyjnym nr [...], a zawiadomienie o tym umieściłem na drzwiach mieszkania" i podpis doręczyciela z datą 27.01.2005r. Na odwrocie koperty widnieje stempel "powtórnie awizowano dnia 2.02.2005r." i podpis. Taki sposób doręczenia przewiduje przepis art. 44 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wskazał, że 14 dniowy termin od pierwszego zawiadomienia mijał w dniu 10 lutego 2005r. i był to termin, w którym doręczenie uważa się za dokonane, w oparciu o art. 44 § 1 pkt 1, § 2 kpa. Tak więc termin do wniesienia odwołania mijał w dniu 24 lutego 2005r., natomiast B. P. nadał odwołanie w Urzędzie Pocztowym w dniu 12 marca 2005r. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę dowodów doręczenia wskazujących na doręczenie w trybie art. 44 kpa, chociaż w uzasadnieniu wyroku fakt nieodebrania przesyłki, mimo dwukrotnego awiza, został odnotowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca "obrazę art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ II instancji stwierdzając na podstawie art. 134 kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania bezpodstawnie uznał skuteczność doręczenia zastępczego, czym naruszył art. 43 kpa podczas gdy przedłożone akta sprawy jednoznacznie wskazują, iż nastąpiło skuteczne doręczenie B. P. w trybie art. 44 § 1 pkt 1 kpa". Takie sformułowanie zarzutu nawiązuje wprost do uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd I instancji stwierdzając w konkluzji, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 134 Kpa, jako podstawę uchylenia wskazał właśnie przepis art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie sytuacja określona powołanym przepisem nie wystąpiła, co wynika z sentencji wyroku oraz jego uzasadnienia. Ze względu jednak na to, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż mimo błędnego wskazania podstawy prawnej, WSA zasadnie uchylił postanowienie Kolegium, przy czym podstawę prawną uchylenia winien stanowić przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przesłanką stwierdzenia na podstawie art. 134 Kpa uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzenie organu odwoławczego, że odwołanie zostało złożone po terminie. Wobec tego dla podjęcia postanowienia na podstawie tego przepisu zasadnicze znaczenie ma ustalenie daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz daty wniesienia środka odwoławczego. Dla skuteczności bowiem pod względem procesowym tej czynności (wniesienia odwołania) jest ustalenie, że odwołanie wniesione zostało w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 Kpa). Kolegium dokonując wstępnego badania wniesionego przez B. P. odwołania ustaliło, że decyzja Prezydenta Miasta S. o ustaleniu warunków zabudowy doręczona została w dniu 25 lutego 2005r. przez pracownice Urzędu Miasta dorosłemu domownikowi – K. P. Natomiast odwołanie nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w S. w dniu 12 marca 2005r., a więc po upływie czternastodniowego terminu. Kolegium tym samym przyjęło, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 43 Kpa i dało temu wyraz w postanowieniu przy czym należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu postanowienia pominięte zostało wcześniejsze doręczenie decyzji za pośrednictwem poczty, w trybie art. 44 § 1 Kpa. Przy takich ustaleniach organu odwoławczego Sąd I instancji trafnie zakwestionował skuteczność doręczenia decyzji przez pracowników Urzędu Miasta, skoro K. P. nie zamieszkiwała pod tym samym adresem co B. P., a więc nie mogła być "dorosłym domownikiem" w rozumieniu art. 43 Kpa. Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie nie podważa. W przypadku nieobecności adresata, art. 43 Kpa przewiduje również doręczenie pisma za pokwitowaniem sąsiadowi lub dozorcy domu. Jednakże w przypadku doręczenia pisma w taki sposób przepis nakłada na doręczyciela obowiązek zawiadomienia adresata, poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 zd. drugie Kpa). K. P. zamieszkując pod innym adresem mogła zobowiązać się do oddania pisma adresatowi jako "sąsiadka", jednakże dla skuteczności takiego doręczenia wymagane było pozostawienie zawiadomienia u adresata. Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji słusznie przyjął, że zawiadomienie w przedstawiony wyżej sposób nie zostało dokonane. Organy administracyjne nie dokonały też skutecznie doręczenia B. P. decyzji Prezydenta Miasta S. o ustaleniu warunków zabudowy w trybie przepisu art. 44 § 1 pkt 1 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej znajdujące się w aktach administracyjnych pismo (k-145), w tym dowód doręczenia, nie zawiera informacji o miejscu awizowania przesyłki (brak stosownego zakreślenia druku przez doręczyciela). Powyższy brak ma ten skutek, że nie można mówić o skutecznym zawiadomieniu adresata, zgodnie z wymogami przepisu art. 44 § 2 Kpa. Tak też przyjął organ I instancji, skoro ponowił doręczenie pisma przez pracowników Urzędu Miasta, zaś skład orzekający Kolegium powyższy sposób procedowania podzielił, a w zakresie doręczenia pisma przez pocztę w ogóle w uzasadnieniu postanowienia nie zajął stanowiska. Zatem zarzut w tej części jest nieusprawiedliwiony. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.