I OSK 920/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2007 sygn. akt III SA/Kr 580/07 w sprawie ze skargi Gminy Skała na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrokiem z dnia 8 października 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 580/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Gminy Skała na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, uchylając zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta Powiatu Krakowskiego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 20, art. 21, art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i § 44 pkt 2, § 45, § 46, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu S., gmina Skała, zmian w części opisowej i kartograficznej operatu. Zmiana polegała na uzgodnieniu części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji ze stanem prawnym, ujawnionym w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] (dawna [...]), przez przywrócenie oznaczenia, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych i konfiguracji granic dla działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wszczęcie postępowania z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2007 r., zostało poprzedzone skargą A. M. do Głównego Geodety Kraju i korespondencją tego organu z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie. Organ I instancji na podstawie odpisów z księgi wieczystej ustalił, że A. M., według stanu na dzień [...] lutego 2007 r., jest w księdze wieczystej nr[...] wpisany jako właściciel m.in. działek rolnych o numerach: [...],[...],[...] i [...], a w księdze wieczystej nr [...] (dawna [...]) jako właściciel działek o numerach: [...],[...] i [...]. Operatem pomiarowym z dnia [...] stycznia 1979 r., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], części powierzchni działek o numerach: [...],[...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] (dawna [...]), ujawniono w operacie ewidencji jako użytek drogowy – drogi na gruntach R III a. Oznaczenie użytku drogowego odpowiadać miało pomiarowi wykonanemu w celu wywłaszczenia na potrzeby pasa drogowego. Natomiast innym operatem pomiarowym z dnia [...] lipca 2004 r., przyjętym do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjno – kartograficznej za nr [...], dokonano podziału objętych księgą wieczystą nr [...] działek rolnych o numerach: [...],[...],[...] i [...], własności A. M., na działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] i podział ten uwidoczniono w części opisowej i kartograficznej ewidencji gruntów. Starosta Krakowski ustalił także, że sam podział działek własności A. M. operatami pomiarowymi, przyjętymi do zasobu, nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia go do części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów, gdyż nie został poprzedzony decyzją regulującą stan prawny pasa drogowego, oraz przyjął, że podział działek rolnych w sposób wskazany na mapie był niedopuszczalny. Wprowadzenie zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów polegało na przywróceniu w ewidencji oznaczenia działek o numerach: [...],[...],[...] i [...], ich powierzchni i rodzaju użytków oraz konfiguracji do stanu sprzed przyjęcia do zasobu operatu pomiarowego z dnia [...] lipca 2004 r. Z kolei w odniesieniu do działek o numerach: [...],[...] i [...] całemu obszarowi tych działek przywrócono charakter użytku gruntowego – gruntów ornych R III a. Zdaniem organu, na gruncie nie można określić faktycznego stanu użytkowania poszerzonego pasa drogowego. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Skała podniósł, że operatem z dnia [...] lipca 2004 r., przyjętym do zasobu za nr [...], podzielono m.in. działki A. M. o numerach: [...],[...],[...] i [...] w celu uregulowania tych fragmentów nieruchomości, które w latach 80-tych zostały zajęte pod drogę. Podział, dokonany operatem z 2004 r., był przeprowadzony z inspiracji A. M., który sam domagał się uregulowania fragmentów zajętych pod drogę, oraz podpisał protokół graniczny działek, a tym samym wyraził zgodę na ich podział. A.M. w swoim odwołaniu wniósł o przywrócenie granic do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie asfaltu z działek o numerach: [...],[...],[...] oraz gruzu na pozostałych działkach. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wskazał, że dokonał ustaleń uzupełniających. Nawiązując do wchodzącego w skład operatu pomiarowego nr [...] protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia [...] czerwca 2004 r., podpisanego m.in. przez A. M. – protokołu z utrwalenia punktów granicznych, organ odwoławczy zaznaczył, iż nie doszło do zawarcia umowy notarialnej między A. M. a Gminą Skała, przenoszącej na rzecz Gminy prawo własności części działek. Zdaniem organu odwoławczego, protokoły dotyczące zgody tylko na przyjęcie granic zewnętrznych nieruchomości ulegającej podziałowi nie stanowią jednak przejawu zgody na sam podział nieruchomości. Z tych względów, Wojewódzki Inspektor uznał, że zgodny z prawem jest taki stan ewidencji, który odpowiada stanowi z ksiąg wieczystych. Z kolei, odnosząc się do odwołania A. M., organ odwoławczy podniósł, że zgłaszane w nim żądania należą do właściwości sądów powszechnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Gmina Skała, domagając się jej uchylenia. Skargę oparto na zarzucie naruszenia § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Gminy, Starosta miał obowiązek zawiadomienia sądu wieczystoksięgowego o przyjętych do ewidencji gruntów zmianach, dotyczących oznaczenia powierzchni i konfiguracji działek, a wynikających z przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2004 r. za nr [...] operatu dzielącego działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Skarżąca Gmina wskazała, że przepis § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia daje podstawę do wprowadzenia w ewidencji zmian wynikających z przyjętego do zasobu opracowania geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych w ewidencji. Brak umowy w przedmiocie przyjęcia przez Gminę Skała części nieruchomości A. M., zajętych pod drogę, nie stał na przeszkodzie wprowadzeniu w ewidencji zmian, wynikających z podziału działek nadal stanowiących jego własność. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w motywach argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując kontroli legalności podjętych w sprawie decyzji, uznał skargę za zasadną, wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została po rozpatrzeniu odwołań "Burmistrza Miasta i Gminy Skała" oraz A. M.. Jednak, jak zauważył Sąd, w aktach sprawy (k. 28) znajduje się odwołanie, oznaczone jako odwołanie "Burmistrza Miasta i Gminy Skała" oraz podpisane i opatrzone pieczątką Burmistrza. Jest ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż organ gminy – burmistrz, nie ma i nie może mieć własnego interesu prawnego, przydającego mu przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy stronie. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w nadal aktualnej uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. o sygn. akt OPS 16/89 (ONSA 199/4/119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Badanie interesu prawnego winno nastąpić w toku rozpoznania odwołania przy ewentualnym uzupełnieniu ustaleń, w trybie art. 136 kpa. Zdaniem Sądu, ewentualny interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji, mógł natomiast służyć Gminie Skała, którą na zewnątrz reprezentuje jej organ wykonawczy – Burmistrz Miasta i Gminy. Nie zostało zatem przed organem II instancji wyjaśnione, czy odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy Skała imieniem własnym, czy też odwołanie wniosła Gmina Skała, reprezentowana przez Burmistrza, a jeżeli tak, to jaki interes prawny przydaje jej przymiot strony. W ocenie Sądu, już ta okoliczność powoduje, że uchyleniu podlega tylko zaskarżona decyzja. Wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym, iż odwołanie wniosła w istocie Gmina, działająca przez Burmistrza Miasta i Gminy Skała, stworzy dopiero podstawę do rozpatrzenia dwóch odwołań: jednostki samorządu terytorialnego i A. M. Sąd wskazał przy tym, że rozpatrując ponownie odwołanie czy odwołania wniesione od decyzji Starosty Powiatu Krakowskiego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie będzie miał na uwadze poniższą, wiążącą organ z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. WSA w Krakowie stwierdził, że decyzja organu I instancji nie jest jednorodna co do przedmiotu rozstrzygnięcia. W świetle ustaleń zawartych w decyzji organu odwoławczego i organu I instancji uczestnik A. M. jest właścicielem działek o numerach: [...],[...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] (dawna [...]). Działki te nie uległy podziałowi na dalsze działki. Natomiast operatem pomiarowym z dnia [...] stycznia 1979 r., wprowadzonym do zasobu za nr [...], w ramach oznaczeń konturów użytków i klas gleboznawczych dla części obszaru tych działek w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów przyjęło charakter użytku drogowego "dr-R III a". Wprowadzone zatem do ewidencji zmiany co do tych działek dotyczyły jedynie charakteru użytków gruntowych i powierzchni ich konturów w ramach niezmienionej ogólnej powierzchni tych działek. Zawarte zatem wyrzeczenie w decyzji o "przywróceniu oznaczenia, powierzchni użytków gruntowych i konfiguracji granic działek" nie może być odniesione do działek wymienionych wyżej. Sąd podkreślił, że z treści odwołania uczestnika A. M. wynika, że część tych działek jest faktycznie pokryta asfaltem. Należy zatem przy rozpatrzeniu odwołania (odwołań) w tym zakresie rozważyć, czy wprowadzenie do ewidencji danych, zmian przydających całej powierzchni tych działek charakter użytku rolnego – R III a – w ramach informacji z zakresu danych dotyczących użytków gruntowych i klas gleboznawczych (§ 59 pkt 6 o ewidencji gruntów i budynków), nie pozostaje w sprzeczności z zasadą aktualności operatu (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W odniesieniu natomiast do zmian w ewidencji, mających dotyczyć działek o numerach: [...],[...],[...],[...], stanowiących wedle odpisu z księgi wieczystej nr 2897 własność uczestnika A. M., należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta określiła zasady podziału nieruchomości. Zgodnie z jej art. 96 ust. 1, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział (poza przypadkami, gdy o podziale orzeka sąd). Tylko podział nieruchomości polegający na wydzielaniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga decyzji zatwierdzającej podział. Chodzi zatem o działki ewidencyjne już istniejące i podział nieruchomości tymi działkami. Zdaniem WSA w Krakowie, trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że samo przyjęcie do zasobu geodezyjno – kartograficznego za nr [...] operatu pomiarowego, którym zaprojektowano podział m.in. działek o numerach: [...],[...],[...] i [...] własności uczestnika A. M. na dalsze działki, nie podzieliło prawnie tych działek i nie stanowiło samoistnej podstawy do wprowadzenia w ewidencji zmian, polegających na uwidocznieniu działek powstałych z tego geodezyjnego podziału. Nie były jednak czynione ustalenia, czy wydana była w sprawie podziału ostateczna decyzja Burmistrza, oparta m.in. na przepisie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie stanowiska, że zaprojektowany operatem pomiarowym z dnia [...] lipca 2004 r., przyjętym do zasobu za nr [...], podział ww. działek samodzielnie stworzył nowe działki, podlegające oznaczeniu w katastrze jako działki odrębne, lecz nadal własności uczestnika, co miałoby umożliwić podział nieruchomości przez wydzielenie niektórych wchodzących w jej skład działek, stanowiłoby obejście przewidzianej w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady, iż podstawę podziału nieruchomości stanowi decyzja. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył A. M. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegającą na mylnym przyjęciu, iż z akt sprawy nie wynika, kto złożył odwołanie przed organem II instancji, czy uczynił to Burmistrz Miasta i Gminy Skała imieniem własnym, czy też Gmina Skała, reprezentowana przez Burmistrza, oraz że nie wykazano, jaki interes prawny, przypadający Gminie Skała, przydaje jej przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt (burmistrz lub prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten statuuje zasadę reprezentacji gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 31 ww. ustawy, jak i samo uzasadnienie zarzutu, choć nie artykułują tego wprost, to jednak odkrywają i wskazują na błąd w rozumowaniu Sądu I instancji. Jeśli bowiem WSA w Krakowie kwestionuje to, kto – oprócz A. M. – złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, czy uczynił to Burmistrz Miasta i Gminy Skała imieniem własnym, czy też Gmina Skała, reprezentowana przez Burmistrza, a jednocześnie – i co najistotniejsze – Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy Skała, to w takim rozumowaniu widoczny jest brak konsekwencji. Skoro dla Sądu I instancji nie jest wiadomym, kto wniósł odwołanie, czy uczyniła to Gmina Skała, jako jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowana przez Burmistrza, czy też sam Burmistrz w imieniu własnym – jako organ administracji publicznej, to nie zostało wyjaśnione, dlaczego Sąd uznał za zasadną skargę właśnie Gminy Skała, i z czego w takim razie wywiódł akurat jej interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zważywszy że z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu II instancji kierowana była m.in. do Burmistrza Miasta i Gminy Skała. W tym kontekście warto także zwrócić uwagę, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd poddał w wątpliwość z kolei to, czy Gmina Skała w ogóle korzysta z przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, Lex 365811).