III SA/Kr 1342/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla decyzję Inspektora Pracy z dnia [...]., nr [...] oraz punkty [...] wystąpienia Inspektora Pracy z dnia [...], nr rejestracyjny [...], II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III. zasądza od Inspektora Pracy na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy działając na podstawie art. 8 ust. 1² ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) przeprowadził kontrolę u pracodawcy "A" Sp. z o.o. w S. prowadzącego supermarket na parterze Galerii S. w S. sporządzając dnia [...] protokół kontroli o Nr rej. [...], [...], który został w tym samym dniu podpisany przez pracodawcę z adnotacją, że został w dniu [...] zapoznany z jego treścią i odebrany. W protokole zawarto pouczenie, że "pracodawcy (...) przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Zastrzeżenia należy zgłosić na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (...)." Pismem z dnia 03.08.2006r. pracodawca "A" Sp. z o.o. w S. wniósł zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] zarzucając naruszenie art. 8, 9, 10, 67, 72 i 79 § 1 kpa w związku z art. 10 i 19i ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy, co powoduje, że okoliczności ustalone w trakcie kontroli nie mogą być uznane za udowodnione w ewentualnych postępowaniach po zakończeniu kontroli. Pismo to wpłynęło do Państwowej Inspekcji Pracy już po skierowaniu do "A" Sp. z o.o. w S. wystąpienia z dnia [...]. Zastępca Inspektora Pracy w odpowiedzi na to pismo skierował do pracodawcy pismo z dnia 7 września 2006r. informując, że "sprawa została potraktowana jako skarga na czynności inspektora pracy i rozpatrzona w trybie skargowym" i inspektor nie dopatrzył się zarzuconych mu uchybień. W wyniku tej kontroli Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy zaznaczając, że działa na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) sporządził do pracodawcy "A" Sp. z o.o. w S. –"Wystąpienie" o nr rej. [...] z dnia [...] – doręczone w dniu 03.08.2006r., w którym Inspektor Pracy m.in. w punktach 29 i 30 wniósł o: "29. Utworzenie zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonanie odpisów na 2006r. i przyznanie świadczeń socjalnych pracownikom. 30. Ustalenie regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych." W wystąpieniu zastrzeżono, że: "O terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków należy zawiadomić inspektora pracy kierującego niniejsze wystąpienie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia." Na uzasadnienie wystąpienia – odnośnie pkt. 29 i 30 podano, że pracodawca zobowiązany do utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych nie utworzył go, "mimo, że nie zrezygnował ze stosowania rozwiązań przyjętych w ustawie o zfśs, stosując tryb przewidziany w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 4 marca 1994r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996r., Nr 70, poz. 335 ze zm...)", nadto pracodawca nie ustalił w uzgodnieniu z pracownikiem wybranym przez załogę do reprezentowania ich interesów, regulaminu zasad i korzystania z usług i świadczeń finansowych tego funduszu, a także zasad przeznaczania środków funduszu na poszczególne cele i rodzaje działalności socjalnej wskazując jako podstawę prawna art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 4 marca 1994r. Pismem z dnia 21.08.2006r. od powyższego wystąpienia - w części, w jakiej odnosi się do nałożenia na spółkę "A" obowiązku utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, określenia regulaminu funduszu, dokonania odpisów za rok 2006 oraz przyznania pracownikom świadczeń socjalnych - odwołał się pracodawca "A" Sp. z o.o. w S. do organu II instancji – Okręgowego Inspektora Pracy ponawiając swoje zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006r. zatytułowanym jako "Zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...]". W piśmie zarzucono, że Inspektor Pracy "nie ustalił żadnych okoliczności, z których wywieźć można obowiązek utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych" i pozostałych obowiązków stwierdzonych w pkt 29 i 30 wystąpienia, co spowodowane zostało uchybieniami proceduralnymi, a także "pominął w całości wskazanie podstaw przyjętych ustaleń faktycznych", czym naruszył dyspozycję art. 107 § 3 kpa. Do tego odwołania ustosunkował się Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w odpowiedzi z dnia [...], [...]. Jego zdaniem – przepisy określające kompetencje inspekcji pracy, w szczególności Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w sprawie inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997r., Nr 72, poz. 450 – 451) odmiennie regulują tryb postępowania przed inspektorem pracy, aniżeli przewiduje to kodeks postępowania administracyjnego. Nadto stwierdzono, że wystąpienie inspektora pracy wydane jest na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 5 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kpa, jest tzw. "quasi wnioskiem" nie podlegającym trybowi egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów w zakresie pkt 29 i 30 wystąpienia dotyczących zakładowego funduszu świadczeń socjalnych podzielono pogląd, że "ustalenia faktyczne nie są wystarczające", a w szczególności nie wynika z ustaleń, za jaki rok zaniechano tworzenia funduszu. Podano, że w wyniku przedmiotowej kontroli oprócz wystąpienia wydano nakaz, który został uchylony i w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nim objętej "podjęte będą czynności dowodowe", a "po ich ukończeniu inspektor pracy powiadomi pracodawcę o ewentualnej aktualności wniosków nr 29 i 30 wystąpienia". Pracodawca "A" Sp. z o.o. w S. złożył skargę na odpowiedź Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...], jako na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i uchylenie wystąpienia Inspektora Pracy dnia [...] w zakresie pkt 29 i 30. Na uzasadnienie podniesiono zarzuty zawarte w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006r. zatytułowanym: "Zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...]", a także w odwołaniu z dnia 21.08.2006r. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy. Jednocześnie dodał, że "sprawy związane z zakładowym funduszem świadczeń socjalnych należą do tej kategorii spraw z zakresu prawa pracy, które w myśl przepisów ustawy o PIP nie mogą być przedmiotem nakazu." Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007r. pełnomocnik organu odwoławczego wniósł alternatywnie o oddalenie skargi podnosząc, że wnioski z wystąpienia zawarte w pkt 29 i 30 zostały uznane za bezzasadne, co – zdaniem organu – uzasadnia stanowisko w przedmiocie odrzucenia skargi jako bezzasadnej, a w związku z treścią pkt 3 pisma z dnia [...] na skarżącej nie ciążą obowiązki wykonania powyższych punktów będących przedmiotem niniejszego sporu. Zobowiązany przez Sąd do pisemnego oświadczenia w tej kwestii - organ II instancji skierował do skarżącego, z powiadomieniem Sądu, pismo z dnia 30 kwietnia 2007r., w którym poinformował, że "wnioski dotyczące "utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonania odpisów na 2006r. i przyznania świadczeń socjalnych pracownikom oraz ustalenia regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych pozostają na dzień dzisiejszy nieaktualne". Organ podkreślił, że stwierdza, w związku z powyższym, brak obowiązku określonego w art. 21d ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy a dotyczącego poinformowania inspekcji pracy przez skarżącą Spółkę "o terminie i sposobie wykonania wniosków nr 29 i 30 wystąpienia z dnia [...] nr rej. [...]". W odpowiedzi na to pismo skarżący wniósł – przy zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania - o umorzenie postępowania sądowo – administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości. Na rozprawie w dniu 25 września 2007r. pełnomocnik organu odwoławczego wyjaśnił, że wnioski zawarte w wystąpieniu były obowiązujące dla pracodawcy od dnia wystąpienia do dnia [...], z którym to dniem zostały uchylone, jednak do uwzględnienia skargi nie doszło, ponieważ – zdaniem tego organu – skarga już w momencie jej wnoszenia była bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W konsekwencji powyższego, w niniejszej sprawie Sąd nie wypowiada się na temat celowości stosowania poszczególnych instrumentów prawnych, lecz jedynie w kwestii zgodności działania Państwowej Inspekcji Pracy z prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - wyjściowe w niniejszej sprawie pytanie, na które miał odpowiedzieć Sąd, dotyczyło charakteru prawnego wystąpienia pokontrolnego inspektora pracy i późniejszych czynności podejmowanych w tej spawie przez Okręgowego Inspektora Pracy i jego zastępcę. Skarżący stanął na stanowisku, że przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, albowiem treść wystąpienia, charakter poleceń na taką kwalifikację wskazują. Organy Państwowej Inspekcji Pracy w pismach poprzedzających rozprawę przed sądem administracyjnym stanowczo odrzucały taką kwalifikacje i w konsekwencji w odpowiedzi na skargę znalazł się wniosek o odrzucenie skargi. Należy podkreślić, że wystąpienie inspektora pracy zostało wydane w trybie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (jednolity tekst: Dz. U. 2001, nr 124, poz. 1362 z późn. zm.): "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia, o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych". Kontrola przeprowadzana przez Inspekcję Pracy ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez podmiot kontrolowany prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń (według art. 19a ustawy o PIP). Pracodawca, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków (według art. 21d ust. 2 ustawy o PIP). Wbrew, więc twierdzeniom zawartym w pismach PIP i prezentowanym w czasie rozprawy, wystąpienie nie jest czynnością stricte faktyczną, która nie ma żadnego znaczenia prawnego dla kontrolowanego pracodawcy, a co za tym idzie – nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Skoro pracodawca, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków (art. 21d ust. 2 ustawy o PIP) to znaczy, że wystąpienie odpowiada ustawowej definicji czynności materialno-technicznej (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), albowiem z wystąpieniem ustawa łączy konkretne obowiązki pracodawcy, takie jak choćby ustosunkowanie się do ocen zawartych w wystąpieniu. W konsekwencji powyższego stanowiska - Sąd uznaje swą właściwości do kontrolowania wystąpienia inspektora pracy, wydanego w trybie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP oraz odpowiedzi Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy na pismo z dnia 21.08.2006r. zatytułowane "odwołanie ..." mogące stanowić wezwanie skarżącego pracodawcy do usunięcia naruszenia interesów prawnych "A" Spółki z o.o. w S. przez owo wystąpienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela więc poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r. SA/Sz 1138/01: "Wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r., nr 124, póz. 1362 ze zm.), nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Zdaniem Sądu należy zgodzić się z opinią A. K., iż przytoczone stanowisko Sądu nie zasługuje na poparcie, albowiem: "Kierując się treścią wystąpienia inspektora pracy należałoby zaliczyć je do działań administracyjnych o charakterze faktycznym. Z art. 21d ust. 2 ustawy o PIP wynika, że wystąpienie rodzi po stronie jego adresata obowiązek określonego zachowania się. Zobowiązanie bowiem do zawiadomienia inspektora pracy o sposobie i terminie wykonania wniosków ujętych w wystąpieniu nie kryje w sobie nic innego jak zobowiązanie do wykonania zaleceń zawartych w tych wnioskach. Prawny obowiązek wykonania wniosków sformułowanych w wystąpieniu wynika dopiero z treści wspomnianego przepisu art. 21d ust. 2 ustawy. Jego źródłem nie jest wola organu wyrażona bezpośrednio w wystąpieniu (wtedy mielibyśmy do czynienia z aktem administracyjnym), lecz wola ustawodawcy. Istnieją zatem dostateczne przesłanki do tego, aby wystąpienie państwowego inspektora pracy traktować jako czynność materialno-techniczną organu administracyjnego, opartą na przepisach prawa publicznego, władczą co najmniej w tym sensie, że podejmowaną jednostronnie przez organ, wywołującą skutki ustanowione przepisem prawnym, realizujące się bezpośrednio w sferze publicznoprawnych obowiązków pracodawcy wobec państwa, a pośrednio w sferze stosunków zatrudnienia. To natomiast prowadzi do wniosku, że wystąpienie państwowego inspektora pracy może być zaskarżone do sądu administracyjnego." (glosa do postanowienia NSA z dnia 5 czerwca 2002r. SA/Sz 1138/01, OSP 2003, z. 4 oraz powołane przez autora uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98, Orz. NSA 1999, Nr 2, poz. 43 oraz z dnia 4 grudnia 2000r., FPS 13/00, Orz. NSA 2001, Nr 2, poz. 58). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważa, że sam Naczelny Sąd Administracyjny nie jest konsekwentny w swym stanowisku zaprezentowanym i przytoczonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Sz. z dnia 5 czerwca 2002r. SA/Sz 1138/01, albowiem już w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2002r., II SA 2213/01 (opubl. LEX nr 157973) stwierdza się, że: "Treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w W. w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2003r. II SA 3622/02 (opubl. Pr. Pracy 2003/10/38 i LEX nr 80686) zmienił diametralnie stanowisko z dnia 5 czerwca 2002r. w ten sposób, że uznał, iż: "Wystąpienie państwowego inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Podobne stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 8 czerwca 2005r. II SA/Wa 2629/04 (opub. LEX nr 171664):"O rodzaju środka zastosowanego przez Państwowego Inspektora Pracy na podstawie art. 9 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie decyduje jego nazwa, lecz treść nakładająca na adresata powinności określonego zachowania się". Sąd zwraca uwagę, że inspektor pracy nie ograniczył się do sformułowania ocen postępowania pracodawcy, lecz dodatkowo nakazał temu ostatniemu "utworzenie zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonanie odpisów na 2006r. i przyznanie świadczeń socjalnych pracownikom", a to oznacza – zdaniem Sądu – wyliczenie i wypłacenie pracownikom "innego świadczenia", o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Jest poza sporem to, iż powołany wyżej art. 9 pkt 2a tej ustawy mówiąc o "nakazaniu pracodawcy" wskazuje na rodzaj polecenia, jakim jest "nakaz", a więc decyzja administracyjna - tak, jak zakwalifikował treść tego wystąpienia skarżący. Sąd nie podziela stanowiska Okręgowego Inspektora Pracy zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby sprawy związane z zakładowym funduszem świadczeń socjalnych należały do tej kategorii spraw z zakresu prawa pracy, które w myśl przepisów ustawy o PIP nie mogą być przedmiotem nakazu, albowiem po pierwsze: organ administracyjny nie ujawnił podstawy prawnej swego stanowiska, a po drugie: art. 9 omawianej ustawy mówi o stwierdzeniu naruszeń "przepisów prawa pracy", a nie tylko"przepisów kodeksu pracy". Poza sporem winien pozostawać fakt, że pojecie "przepisów prawa pracy" jest pojęciem szerszym od pojęcia "przepisów kodeksu pracy", gdyż do tego pierwszego pojęcia należą te drugie a nadto szereg przepisów ustawowych, nie wykluczając ustawy z dnia 4 marca 1994r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996r., Nr 70, poz. 335 ze zm...)". Świadczą o tym – zdaniem Sądu – zapisy samej ustawy odnoszącej się do pracodawcy i pracowników, a jest niewątpliwym, że właśnie regulacja stosunków między pracodawcą i pracownikiem należy do zakresu prawa pracy. I tak: "Art. 1. 1. Ustawa określa zasady tworzenia przez pracodawców zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, zwanego dalej "Funduszem", i zasady gospodarowania środkami tego Funduszu, przeznaczonego na finansowanie działalności socjalnej organizowanej na rzecz osób uprawnionych do korzystania z Funduszu oraz na dofinansowanie zakładowych obiektów socjalnych. (...) Art. 2. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) działalność socjalna - usługi świadczone przez pracodawców na rzecz różnych form krajowego wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, udzielanie pomocy materialnej - rzeczowej lub finansowej, a także zwrotnej lub bezzwrotnej pomocy na cele mieszkaniowe na warunkach określonych umową, (...) 5) osoby uprawnione do korzystania z Funduszu - pracowników i ich rodziny, emerytów i rencistów - byłych pracowników i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca przyznał, w regulaminie, o którym mowa w art. 8 ust. 2, prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z Funduszu". Zgodnie z przepisami - organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń (art. 9 pkt 5 ustawy o PIP) oraz do wydania decyzji administracyjnej, nakazującej pracodawcy wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (zgodnie z art. 9 pkt 2a w związku z art. 21c ustawy o PIP). Wbrew jednak stanowisku prezentowanemu w niniejszej sprawie przez organy PIP, inspektorzy nie mają swobody doboru formy prawnej, tj. nakazywania czy to w formie wystąpienia (art. 9 pkt 5 ustawy o PIP) bądź w formie decyzji administracyjnej (art. 9 pkt 1 - 4 ustawy o PIP). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skoro inspektor sięgnął po swą kompetencję do nakazania pracodawcy wyliczenia i wypłacenia pracownikom "innego świadczenia", o jakim mowa w art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, to mógł to uczynić wyłącznie w formie decyzji, przewidzianej w tym przepisie. Wbrew więc twierdzeniu organu administracyjnego – zdaniem Sądu -inspektor pracy nie tylko nie działał czysto faktycznie, poza zasięgiem kontroli sądu administracyjnego, ale nie ograniczył się do samej tylko czynności materialno-technicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), lecz wydał decyzję w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), mającą swą materialnoprawną podstawę w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP. Powyższe ustalenia każą w całej rozciągłości zastosować art.10 ustawy o PIP: "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Zarówno więc inspektor pracy wydający swe wystąpienie, a tym bardziej – decyzje administracyjne, jaki i Okręgowy Inspektor Pracy rozpatrujący odwołanie zobowiązani byli do przestrzegania reguł procedury administracyjnej, gdyż ta została w ustawie o PIP uregulowana jedynie w szczątkowym zakresie. W szczególności – zdaniem Sądu - rażące jest naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego, skoro w aktach sprawy nie ma dowodów, że pracodawca miał zagwarantowane możliwości skorzystania z uprawnienia ustalonego w art. 10 kpa, tj. zapoznania się z dokumentacją będącą podstawą wydania przez inspektora jego "wystąpień", czyli wystąpienia w rozumieniu art. 9 pkt 5 ustawy o PIP (ewentualnie odnośnie wniosku o ustalenie regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych) oraz decyzji administracyjnych w trybie art. 9 pkt 2a ustawy o PIP (odnośnie polecenia utworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, dokonania odpisów na 2006r. i przyznania świadczeń socjalnych pracownikom). Wystąpienie inspektora pracy i odpowiedź Okręgowego Inspektora Pracy nie dają też skarżącej stronie, ani Sądowi możliwości prześledzenia wnioskowania (od zgromadzonych i ocenionych dowodów - art. 77 kpa do końcowych konkluzji - art. 107 § 3 kpa) tych organów. Zarówno decyzja nakładająca obowiązek wypłaty świadczeń socjalnych, jak i ewentualne wystąpienie odnośnie utworzenia regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych muszą być poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, oraz klasyczną subsumcją (podciągnięciem) faktów ustalonych w toku kontroli pod hipotezę adekwatnych norm prawnych, określających obowiązki pracodawcy. Sąd zwraca uwagę na to, że Okręgowy Inspektor Pracy nie przestrzegał żadnych reguł proceduralnych, albowiem sumarycznie, skrótowo i całkowicie niemerytorycznie potraktował odwołanie skarżącej Spółki. Już tylko z tego powodu Sąd zdecydował o uchyleniu odpowiedzi Okręgowego Inspektora Pracy uznając, że uchylił się on całkowicie od wykonania swoich obowiązków organu II instancji rozpatrującego odwołanie od decyzji inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę. Sąd zwraca uwagę, że przed wszczęciem postępowania sądowo-administracyjnego powinny być należycie rozpatrzone środki zaskarżenia, z jakich skorzystała strona. Skoro w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Okręgowy Inspektor Pracy nie uczynił tego w najmniejszym nawet zakresie, należało zobowiązać go do wyczerpującego rozpatrzenia odwołania - uchylając jego odpowiedź, której Inspektor nadał kształt kolejnej czynności materialno-techniczej. Odpowiedź ta nie ma żadnych cech decyzji organu odwoławczego, gdyż nie spełnia w najmniejszym stopniu standardu art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że Okręgowy Inspektor Pracy potwierdzając przed Sądem, że "wnioski zawarte w wystąpieniu były obowiązujące dla pracodawcy od dnia wystąpienia do dnia 19.09.2006r." nie zauważył, iż wnioski te zostały sformułowane bez wskazania okoliczności faktycznych upoważniających do tego rodzaju poleceń. Należy także zauważyć, że zgodnie z przepisami decyzja wydana w I instancji przez inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę pracodawcy (art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o PIP) jest w toku instancji zaskarżalna do Okręgowego Inspektora Pracy (art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP). W sprawie tej wypowiedział się Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy bez powołania się na upoważnienie od Okręgowego Inspektora Pracy. Ponieważ Zastępca nie posiada własnych ustawowych kompetencji (art. 4 ust. 2 ustawy o PIP), Sąd domniemywa, że Zastępca wykonywał kompetencje, o których sądził, że przysługują Okręgowemu Inspektorowi Pracy. Jednak ani akta sprawy, ani przebieg rozprawy nie dały odpowiedzi na pytanie, z jakiego tytułu i w jakim charakterze działał Zastępca i z jakiego tytułu Zastępca wstąpił w kompetencje Okręgowego Inspektora Pracy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nagromadzenie naruszeń procedury administracyjnej w sprawie objętej skargą było tak znaczne, że uzasadnione było uwzględnienie skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., a przeto orzekł – jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku.