V SA/Wa 1055/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia WSA Dorota Mydłowska Asesor WSA Andrzej Kania Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi A. M. oraz M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... listopada 2006 r. nr ... Wnioskiem datowanym na 10 lipca 2006 r. A. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych wobec ZUS. Uzasadniając wniosek podniosła m.in., że jej mąż jest jedynym żywicielem rodziny, rachunki płacone są z opóźnieniem, a niepełnosprawny syn P. otrzymuje rentę socjalną. Wskazała, iż sama znajduje się pod stała kontrolą lekarską, przeszła też operację. Podała także wysokość miesięcznych wydatków i wyjaśniła, że spłaca jedynie odsetki od zaciągniętego kredytu w rachunku bankowym. W kwestionariuszach o stanie majątkowym płatnika składek A. M. oraz jej mąż M. M. podali, iż w okresie od ... do ... prowadzili działalność w formie spółki cywilnej ... zajmującej się handlem artykułami spożywczo-przemysłowymi oraz, że ich zobowiązania podatkowe wobec urzędu skarbowego zostały umorzone. Do wniosku załączone zostały m.in.: zaświadczenie o dochodzie M. M. z Urzędu Skarbowego, decyzja Prezydenta Miasta T. o wykreśleniu s.c. z ewidencji działalności gospodarczej, decyzje Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. o umorzeniu zaległości podatkowych w podatku od towarów i usług od ... do ..., postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T... w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec majątku zobowiązanej A. M. oraz decyzja Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. o umorzeniu zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych za lata ....-.... skierowana do małżonków M. Decyzjami z ... sierpnia 2005 r. ZUS stwierdził, iż A. M. oraz M. M. jako wspólnicy .... s.c. ponoszą solidarną odpowiedzialność za należności spółki z tytułu składek. Decyzją z dnia ... listopada 2006 r. Nr ..., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.] - dalej: "u.s.u.s.", w której jako stronę wskazano S.C. ..., ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od ... do .... W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. w dniu ...09.2006r. umorzył postępowanie egzekucyjne w stosunku do spółki cywilnej ..., natomiast jest prowadzona skuteczna egzekucja z wynagrodzenia za pracę wspólnika, który ponosi solidarną odpowiedzialność za zadłużenia spółki. W związku z tym nie można stwierdzić braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto, co prawda wdrożone w stosunku do A. M. postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego okazało się nieskuteczne, a sytuacja małżonków M. jest trudna, jednakże nie stanowi to wystarczającej przesłanki umorzenia należności. ZUS nie może też w żadnym wypadku umorzyć tych zaległych składek, które spółka cywilna ... była zobowiązana opłacać za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek i wobec których w myśl art. 30 u.s.u.s. nie stosuje się art.28 tejże ustawy. Powyższą normę stosuje się również, zgodnie z art. 32 cyt. ustawy, do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Doręczając odpis decyzji z ...11.2006r., przesyłkę zaadresowano do S.C. ... ( k 109 akt admin.). Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisanego przez A. M. i M. M., organ decyzją z dnia ... grudnia 2006 r. Nr ... utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 83 ust. 1 oraz art. 28, 30, 32 i 123 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] - dalej: kpa. Również ta decyzja, jako stronę postępowania wskazała ... sc. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji i wskazał, iż w przypadku M. M. nie występuje całkowita nieściągalność, ponieważ z jego wynagrodzenia prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Organ stwierdził, iż sytuacja małżonków M. jest niewątpliwie trudna, zwłaszcza iż ciążą na nich zaległe zobowiązania wobec banków, spółdzielni mieszkaniowej oraz hurtowni lecz nie przesądza to o trwałej nieściągalności zobowiązań ani o braku możliwości ich zapłaty, a zatem nie uzasadnia podjęcia decyzji o umorzeniu zadłużenia. Organ wskazał, iż brak jest również możliwości umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust 3a u.s.u.s., gdyż w ustalonym stanie faktycznym nie występują przesłanki z tego przepisu. Doręczenia decyzji dokonano analogicznie jak w przypadku decyzji pierwszej instancji, adresując ją na ... sc. Powyższą decyzję A. i M. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, że została podjęta bez dogłębnego rozpatrzenia i uwzględnienia ich niezwykle trudnej sytuacji materialnej. Wskazali, że ich obecne dochody miesięczne ledwo wystarczają na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, a nie mają żadnych perspektyw na poprawę tej trudnej sytuacji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 121, poz. 1264]. Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie lub stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej, oraz poprzedzającej ją decyzji - z ... listopada 2007r., która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż spółka cywilna prowadzona przez A. i M. M. pod nazwą ... została zlikwidowana w dniu ... grudnia 2001 r. ( informacja przedsiębiorcy o rodzaju prowadzonej działalności, jej wielkości i udziale w rynku - k. 2 akt adm., kwestionariusze o stanie majątkowym płatnika składek - k. 3 i k. 7 akt adm., uchwała wspólników o likwidacji spółki z dniem ....12.2001r. - k 23 akt sądowych) oraz została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej (k. 13 akt adm.). W chwili zatem składania wniosku o umorzenie należności składkowych spółka cywilna ... nie istniała, a więc nie mogła być podmiotem postępowania administracyjnego. Organ natomiast przeprowadził postępowanie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji zakończone decyzjami, w których jako strona postępowania została wskazana spółka cywilna ... (k. 108 i 121 akt adm.), co wskazuje jednoznacznie, że dotyczą one podmiotu nieistniejącego. O tym, iż postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem podmiotu nieistniejącego, oprócz treści samych decyzji, świadczą również pisma wysyłane w toku postępowania, konsekwentnie adresowane do sc ... ( k 48, 54, 57, 90 akt administracyjnych ) oraz sposób doręczania decyzji - tylko jedno doręczenie, przesyłka adresowana sc ... A. M., M. M., a także przyjęcie wniosku o umorzenie od jednego z byłych wspólników - A. M., bez ewentualnego uzupełniania braków formalnych pisma o podpis drugiej osoby fizycznej ( wniosek o umorzenie k 1 akt admin.). Sąd zważył, iż nawet przyjmując w niektórych wypadkach zdolność spółki cywilnej do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego, wynikającą z jej podmiotowości stosunku administracyjnoprawnego, jako płatnika składek, nie można uznać, aby ta zdolność trwała po likwidacji spółki. W wyroku z dnia 4.06.2001 r. sygn. akt I SA/Wr 2443/98, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę, mogącą mieć zastosowanie i w niniejszej sprawie: "W przypadku rozwiązania (likwidacji) spółki cywilnej traci ona podmiotowość podatkowoprawną, co sprawia, iż z tym momentem traci ona również zdolność procesową do bycia stroną w postępowaniu podatkowym". Zarówno pogląd wyrażony w tym stanowisku, jaki i uzupełniające go wywody skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Gdy więc spółka cywilna przestała istnieć, to również przestała istnieć strona, mogąca występować w postępowaniu dotyczącym określenia jej zobowiązań, a tym samym nie może być wszczęte ani toczyć się w stosunku niej takie postępowanie. Mimo to organ orzekający w obydwu instancjach wydał w sprawie decyzje w zakresie zobowiązań składkowych rozwiązanej spółki cywilnej, czyniąc ją adresatem decyzji. W związku z tym uznać należy, iż decyzje z ... grudnia 2006 r. oraz z ... listopada 2006 r. dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Niezależnie od powyższego badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu ... listopada 2006r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora M. W... Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66 - 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn. akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei zgodnie z treścią art. 66 ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Na podstawie art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej - ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.- ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy kpa W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, gdyby nie stwierdzono nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, to decyzja z dnia ...12.2006r. podlegałaby uchyleniu wobec wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Na koniec należy odnieść się do podnoszonego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu wniesienia skargi z uchybieniem terminu. W tym zakresie niewątpliwe jest, iż zgodnie z treścią art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Bezsporne jest także, że stroną w postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji z dnia ... grudnia 2006r. mogły być tylko osoby fizyczne - byli wspólnicy zlikwidowanej spółki cywilnej, czyli A. M. i M. M., a nie sama nieistniejąca już spółka. Z kolei konsekwencją przyjęcia za stronę postępowania administracyjnego spółki cywilnej ... było dokonywanie przez organ administracji doręczeń dla A. i M. M. niezgodnie z treścią art. 42 i nast. kpa, regulujących tryb doręczania przesyłek osobom fizycznym. Również doręczenie decyzji z ...12.2006r. nie było prawidłowe, gdyż jako adresata wskazano nieistniejącą spółkę i wysłano odpis decyzji tylko raz, mimo, że jest dwóch byłych wspólników spółki. Zdaniem sądu nieprawidłowe, niezgodne z w.w. przepisami kpa doręczenie powoduje, iż termin do wniesienia skargi w ogóle nie zaczął biec, a zatem nie można stwierdzić, iż skarga została wniesiona z jego uchybieniem. Gdyby nawet jednak przyjąć, że termin zaczął biec jedynie w stosunku do osoby, która faktycznie odebrała decyzję czyli A. M. ( zwrotne potwierdzenie odbioru pokwitowała A. M. k 122 akt admin.), to nie można w żaden sposób uznać, że rozpoczął on swój bieg w stosunku do M. M., który nigdy osobiście nie otrzymał decyzji z ... grudnia 2006 r., nie był też reprezentowany przez żonę w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, Sąd nie mógł odrzucić skargi M. M. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia i był obowiązany rozpoznać ją merytorycznie. W tej sytuacji A. M. i tak musiałaby być traktowana jako uczestnik postępowania sądowego na prawach strony, gdyż stosownie do przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a. wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Udział takiej osoby w postępowaniu sądowym jest obligatoryjny, a uchybienia sądu w zakresie zagwarantowania jej tego udziału mogą być podstawą stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia jej możności obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W tej sytuacji odrzucenie skargi A. M., zdaniem sądu, byłoby całkowicie bezcelowe. W świetle powyższych ustaleń przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do oceny zasadności zarzutów skargi w zakresie przesłanek umorzenia należności obciążających byłych wspólników spółki. Stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni sprawę braku podpisu M. M. na wniosku o umorzenie należności, a następnie rozpozna sprawę merytorycznie, prawidłowo określając stronę postępowania i dokonując wszelkich doręczeń z uwzględnieniem treści art. 42 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogą się ostać i na podstawie art. 145 §1 ust. 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.