II SA/Sz 848/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], a nadto uchyla decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) Nr (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A.F – inwestora robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia kuchni na łazienkę oraz pomieszczenia pokoju na kuchnię w lokalu mieszkalnym, położonym przy ul. (...) w D. działka nr (...) w obr. (...) obowiązek wykonania, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego), czynności polegających na dostarczeniu w terminie do 30 marca 2004 r. następujących dokumentów: 1) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej zrealizowanych robót budowlanych, wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, 2) opinii technicznej wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane określającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, 3) zgody wszystkich współwłaścicieli budynku wielorodzinnego usytuowanego na działce nr (...) w (...) w D. na wykonanie rozpatrywanych robót budowlanych lub odpisu pozwu do właściwego sądu powszechnego dotyczącego kwestii rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia wstępnego oraz 4) czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozpatrywanych robót budowlanych wykonanego przez uprawnioną osobę lub osoby wraz z zaświadczeniami o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Decyzją z dnia (...) Nr (...) Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o stwierdzeniu wykonania wynikającego z powyższej decyzji obowiązku. Od tejże decyzji L. i R. R. złożyli odwołanie do Inspektora Nadzoru Budowlanego Decyzją z dnia (...) Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwana k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) i na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) stwierdził wykonanie przez A. F. obowiązku nałożonego decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia (...). W uzasadnieniu wskazał, że A. F. przed upływem terminu wyznaczonego w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) przedłożył do właściwego organu wymagane dokumenty dotyczące robót budowlanych oraz pozew wniesiony do sądu powszechnego o wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego zgodę współwłaścicieli nieruchomości przy ul. (...), działka (...) w D. na wykonane roboty budowlane w częściach wspólnych budynku. W oparciu o tenże dokument organ I instancji w dniu (...) wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku do czasu rozpatrzenia przez sąd w/w wniosku, Postanowienie to utrzymane zostało następnie w mocy przez organ II instancji postanowieniem z (...). W dniu 3 stycznia 2006 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Sądu Okręgowego z dnia (...)., sygn. Akt (...), zezwalające wnioskodawcy – A. F. na dokonanie czynności polegającej na przeprowadzeniu przewodów wodno-kanalizacyjnych w częściach wspólnych przedmiotowego budynku w celu wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania kuchni na pomieszczenie higieniczno-sanitarne i pomieszczenia pokoju na kuchnię w zajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym, a także wykonania podestu drewnianego na I piętrze klatki schodowej, w celu zlikwidowania powstałego przewężenia przy wejściu na strych budynku. W związku z tym, że inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków i dostarczył wymagane dokumenty, zastosowanie znajdowały przepisy art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na ich podstawie Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Organ II instancji zaznaczył, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z powodu nieprawidłowo sformułowanej sentencji decyzji, ponieważ nie oznaczono w niej strony, do której skierowana została decyzja, jak też nie oznaczono decyzji, w której nałożony został obowiązek wykonania czynności. W odniesieniu do zarzutów odwołania natomiast stwierdził, iż osoby opracowujące dokumentację techniczną, ponoszą odpowiedzialność za sporządzenie jej zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedłożona przez inwestora dokumentacja zawierała oświadczenia osób pełnionych samodzielne funkcje techniczne w budownictwie stwierdzające, iż remont przedmiotowego mieszkania, wykonany został zgodnie z warunkami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej. Powołując się na opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego konstrukcji stropu nad parterem w w/w budynku sporządzoną przez mgr inż. R. P., organ odwoławczy wskazał, że "przeprowadzone prace remontowe nie spowodowały naruszenia konstrukcji budynku. Obciążenie dodatkową warstwą betonową posadzki stropu nad parterem oraz ścianką działową z płyt gipsowo-kartonowych nie będzie miało istotnego wpływu na ogólną pracę elementów konstrukcyjnych obiektu". Poza tym w przedłożonej przez inwestora dokumentacji stwierdzono, iż budynek ulega zarysowaniu w miejscach, które w żaden sposób nie mogą być pod wpływem wykonanej wylewki stropowej i najprawdopodobniej są wynikiem zmiany stosunków wodnych wokół budynku. Dodał, iż założone plomby, mające wykazać, że budynek pęka pod wpływem dociążenia stropu, nie zostały naruszone w okresie od (...) do (...). Odnośnie z kolei zarzutu dotyczącego niezgodnej z przepisami szerokości spocznika – podestu wyjaśnił, iż tenże podest drewniany, pomiędzy pierwszym stopniem biegu schodowego prowadzącego na strych a ścianą przy wejściu do mieszkania nr (...), o wysokości pierwszego stopnia, nie jest elementem konstrukcyjnym schodów, czyli nie pełni funkcji spocznika. Rozwiązanie konstrukcyjno - materiałowe podestu zostało zaprojektowane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przedstawione w projekcie, jako rozwiązanie spełniające warunki techniczne dla komunikacji w przedmiotowym budynku. Podniósł również okoliczność, iż na wykonanie podestu, w celu zlikwidowania powstałego przewężenia przy wejściu na strych budynku inwestor uzyskał zgodę sądu powszechnego. Na powyższą decyzję L. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja stanowi naruszenie ustawy Prawo Budowlane poprzez: - brak zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na wykonanie wszystkich robót określonych w decyzji z dnia (...), w tym na zmianę sposobu użytkowania, lokalu oraz włączenia się przez inwestorów do wspólnego przewodu kominowego – kratka wentylacyjna; - brak opinii oraz stosownych uzgodnień dokumentacji budowlanej, w tym opinii kominiarskiej, przeciwpożarowej, sanitarnej dla wykonanych robót; - okoliczność, iż sporządzona dokumentacja nie odpowiada wymogom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji – zdaniem skarżących nie istniała podstawa do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonych obowiązków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem, Sąd nie jest związany granicami skargi. Organ II instancji stwierdził wykonanie przez A. F. obowiązku nałożonego decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Materialnoprawną podstawę ostatniego ze wskazanych aktów administracyjnych stanowiły art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.). W przedmiotowej sprawie, zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, miało pierwotne ustalenie prawidłowości rozstrzygnięcia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...). Stosownie do treści art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na dzień 4 grudnia 2003 r., właściwy organ przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2000 r. II SA/Lu 930/99, z dnia 18 czerwca 2001 r. II SA 1234/98, z dnia 16 stycznia 2001 r. II SA/Kr 1556/00, z dnia 21 maja 2002 r. IV SA 1926/00, z dnia 3 listopada 2005 r. II OSK 163/05 oraz wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 r. IV SA 74/03) decyzja wydana na jego podstawie nie może polegać na nakazaniu inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedłożenia określonej dokumentacji (temu celowi służy art. 81c ust.2 Prawa budowlanego), lecz powinna wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, nałożenie w decyzji z dnia (...) obowiązku przedstawienia w zakreślonym terminie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej zrealizowanych robót budowlanych, opinii technicznej określającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa oraz zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na wykonanie rozpatrywanych robót budowlanych lub odpisu pozwu do właściwego sądu powszechnego dotyczącego kwestii rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia wstępnego, nie znajdowało na gruncie powołanej podstawy prawnej uzasadnienia. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych w budynku robót do stanu zgodnego z prawem w ogóle nie wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konsekwencją, wynikającego z nieprawidłowej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego błędnego rozstrzygnięcia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) jest następcza merytoryczna wadliwość dalszych wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji. Organ I instancji decyzją z dnia (...), a następnie po jej uchyleniu na skutek błędów formalnych, również organ II instancji zaskarżoną decyzją orzekł o uznaniu za wykonany nałożonego decyzją z dnia (...) na A. F. obowiązku, w sytuacji gdy nałożenie takich obiektów na podstawie art. 51 ust.2 Prawa budowlanego było niedopuszczalne. Decyzją z dnia (...) Nr (...) nakładającą na inwestorów opisane wyżej obowiązki, których wykonanie stwierdza decyzja będąca przedmiotem skargi jest niewątpliwie decyzją wydaną w granicach tej samej sprawy. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to potrzebne do końcowego jej załatwienia. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 135 P.p.s.a., należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.