II SA/Wr 35/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie: Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA - Olga Białek, Protokolant: Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości położonej w S.P. przy ul. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz Wojewody kwotę 240,00 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] Rada Miejska w Sz.P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości położonej w Sz.P. przy ul. [...]. Powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Rada Miejska w Sz.P. w § 1 ust.1 tejże uchwały wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz właścicieli działki nr [...] obr. [...] części nieruchomości położonej w Sz.P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...] o powierzchni 575 m2. W ust. 2 tegoż paragrafu stwierdzono, iż sprzedaż nieruchomości ma na celu poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości opisanej jako działka nr [...] obr. [...] przyległej do działki stanowiącej przedmiot zbycia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Mając na uwadze te zarzuty organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z całości. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości, a przeznacza je do sprzedaży wójt, bowiem gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru, badana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 pkt 1-11 oraz w ust. 3 ustawy. Nadto Wojewoda wskazał, iż w trakcie badania legalności przedmiotowej uchwały ustalono, że w stosunku do przedmiotowej uchwały nie zachodzą żadne przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, uzasadniające sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Zatem Rada Gminy nie miała podstaw do wyrażenia zgody na zawarcie umowy sprzedaży przez organ wykonawczy bez obowiązku przeprowadzenia przetargu. Działka nr [...] może być zagospodarowana samodzielnie, bowiem działka nr [...] obejmuje powierzchnię 468 m2, a więc o 107 m2 mniej niż działka nr [...] i stanowi zagospodarowaną samodzielnie nieruchomość, na której znajduje się budynek o funkcji pensjonatowej. Z tego względu należy uznać, że przyjmując kwestionowany zapis, Rada Miejska wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, poprzez narzucenie Burmistrzowi Miasta bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości. Czynność ta należy do sfery wykonawczej i podjęcie przez Radę uchwały w tej materii stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. W przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej kwestii uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Sz.P. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niedopuszczalność, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż skarżący błędnie wskazał stronę przeciwną jako Urząd Miejski w Sz.P. Urząd Miejski jest jednostką organizacyjną Gminy Sz.P. i jako taki nie ma legitymacji biernej do występowania w postępowaniu sądowo-administracyjnym w sprawie zaskarżania uchwały Rady Miejskiej w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Nadto organ wskazał, iż nawet gdyby skarga skierowana została przeciwko prawidłowemu podmiotowi to z uwagi na swoja treść winna podlegać oddaleniu albowiem Wojewoda przekroczył swoje kompetencje nadzorcze, naruszając art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Burmistrza, Wojewoda powołując jako podstawę skargi naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, de facto dokonuje oceny merytorycznej w zakresie spełnienia przez działki nr [...] i [...] przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dochodząc do wniosku, że przesłanki te nie są spełnione, organ nadzoru odwołuje się jedynie do kryterium powierzchni działki. Nadto Burmistrz podkreślił, że art. 18 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ogranicza kompetencji rady wyłącznie do podejmowania uchwał wyłącznie zezwalających na zbycie określonej nieruchomości bez określania formy jej zbycia w sytuacji zastosowania trybu bezprzetargowego. Przepisy te należy ujmować systemowo w kontekście całej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji powyższego, w ocenie Burmistrza, podnoszone w skardze zarzuty pozostają we wzajemnej sprzeczności. Z jednej strony Wojewoda poddaje w wątpliwość możliwość zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy gospodarce nieruchomościami w uchwale w odniesieniu do konkretnej działki, z drugiej zaś zarzuca, że w ogóle podejmowanie uchwały przez Radę w takiej sytuacji wkracza w kompetencje burmistrza. Organ podkreślił przy tym, że nawet gdyby przyjąć wnioskowanie Wojewody w zakresie braku kompetencji rady do wyboru formy zbycia nieruchomości za prawidłowe, wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały jest zbyt daleko idący. Uchwała bowiem w istocie sprowadza się do wyrażenia zgody na zbycie określonej nieruchomości, a ta kwestia nie budzi wątpliwości skarżącego. W piśmie z dnia 18 czerwca 2007 r. Wojewoda ustosunkowując się do zarzutów strony przeciwnej zgłoszonych w odpowiedzi na skargę, podniósł, iż w wyniku oczywistej omyłki wskazał jako stronę przeciwną Urząd Miasta w Sz.P., zamiast Radę Miejską w Sz.P. Przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała Rady Miejskiej w Sz.P., stroną przeciwną zatem jest ten organ, którego działania skarga dotyczy, a więc Rada Miejska w Sz.P. Odnosząc się do twierdzenia strony przeciwnej, iż Wojewoda przekroczył swoje kompetencje nadzorcze, naruszając art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z 5 października 1994 r., W 1/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 47) stwierdził, że przez nadzór należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego. Zatem organ nadzoru, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdził, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaskarżył wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wbrew twierdzeniu strony przeciwnej, iż organ nadzoru odwołuje się jedynie do kryterium powierzchni działki, Wojewoda zauważył, że jasno z uzasadnienia wynika, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem nadzorczym, poddaje w wątpliwość, czy burmistrz, który na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodaruje mieniem komunalnym, zbyłby nieruchomość wskazaną w uchwale w trybie bezprzetargowym, czy stwierdziłby, iż przesłanki określone w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zachodzą i zorganizowałby przetarg w celu zbycia przedmiotowej nieruchomości. Wykonanie wskazanej uchwały Rady Miejskiej w Sz.P., do czego został zobligowany przez Radę Burmistrz Miasta przez zbycie określonej działki w trybie bezprzetargowym bez wątpienia – zdaniem skarżącego – grozi uzyskaniem mniejszej kwoty pieniędzy, niż ta mogłaby być uzyskana ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Rada podejmując skarżoną uchwałę, pozbawiła Burmistrza prawa, jak i obowiązku realizacji zadań wynikających z przepisów prawa, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu nadzoru regulacja przedmiotowej uchwały w sposób istotny naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada gminy upoważniona jest do stanowienia ogólnych zasad dotyczących gospodarowania nieruchomościami, jednakże już gospodarowanie nimi w indywidualnych przypadkach – jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - należy do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Organ stwierdził zatem, iż bezpodstawnym jest wyrażanie zgody przez organ stanowiący na podejmowanie działań stricte wykonawczych. Kompetencje i uprawnienia o przymiocie wykonawczym należą bowiem wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej. Nadto organ nadzoru odwołał się do wyroku Sąd Najwyższy z dnia 5 lipca 2006r. (sygn. akt IV CSK 98/06, Rzeczpospolita 2006/158, C3, Lex Polonica orzeczenia do art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdzie Sąd przyjął, że bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Zatem, jeżeli jest kilka osób mających prawo do nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, to nabycie nieruchomości nie powinno się odbyć w tym trybie, ale ewentualnie w trybie przetargu ograniczonego. W piśmie z 31 sierpnia 2007r., Nr BRM-137/7 Rada Miejska w Sz.P. uznała skargę Wojewody za zasadną mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Niewątpliwe jest w sprawie, że w zakresie gospodarki terenami istotny jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem w myśl cyt. wyżej 18 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych. Jeśli takie zasady nie zostaną przez radę gminy określone, organ wykonawczy gminy /wójt, burmistrz lub prezydent miasta/ może dokonać wymienionych wyżej czynności prawnych, ale tylko za zgodą rady gminy. Kluczową zatem kwestią jest ustalenie, co może być przedmiotem powyższej zgody, tzn.: czy jedynie zgoda na dokonanie określonej czynności prawnej w stosunku do danej nieruchomości gruntowej należącej do gminy, czy również wskazanie drugiej strony /nabywcy/ tej czynności. Rozważając tę kwestię, wskazać należy, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, która to w art. 2 stanowi, iż nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami. I tak zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne /aporty/ do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje zaś zgodnie z art. 28 omawianej ustawy, w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4, przy czym warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu, zaś warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy, zasadą jest, iż sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Nie oznacza to, że omawiana ustawa nie przewiduje wyjątków od tej zasady. Potwierdzeniem tegoż jest art. 37 ust. 2 ustawy, w którym to przepisie taksatywnie zostały wymienione przypadki zbycia nieruchomości bez przetargu. Na uwagę zasługuje pkt.6 ust.2 tegoż przepisu, zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Podkreślenia wymaga również przepis art. 35 omawianej ustawy, ustanawiający zasadę jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z zasady tej wynika obowiązek sporządzenia przez właściwy organ i podania przez ten organ do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wskazane wyżej czynności, które mają doprowadzić do rozporządzenia nieruchomością są dokonywane przez właściwy organ, którym w przypadku gminy, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organ wykonawczy gminy, czyli wójt / burmistrz, prezydent miasta/. Mając zatem na uwadze postanowienia cyt. wyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, jak i w/w przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Wr 468/06, niepublikowany/. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że Rada Gminy wskazując imiennie w zaskarżonej uchwale nabywcę określonej nieruchomości gruntowej, podjęła tym samym rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, naruszając przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminny, jak również przytoczone wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze stwierdzone istotne naruszenie prawa, Sąd działając w oparciu o przepis art. 147 § 1 i art. 152 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.