VI SA/Wa 1274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyła dnia [...] grudnia 2006 r. (data wpływu do organu) wniosek o zezwolenie na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. Łopuszańskiej w rejonie ul. Zbąszyńskiej na okres od 12 lutego 2007 r. do dnia 11 lutego 2008 r. pod jednostronny nośnik reklamowy o powierzchni 36 m2. Dotychczas reklama zlokalizowana była tam zgodnie z decyzją Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. Łopuszańskiej rej. ul. Zbąszyńskiej w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego oraz nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że termin obowiązywania poprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację opisanej wyżej reklamy określony został do dnia 11 lutego 2007 r. Rozpatrując więc, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wniosek spółki organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali rocznej oraz wzrost liczby wypadków drogowych w W. na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie limit dopuszczalnej prędkości wynosi 50 km/h. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 8 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie jest możliwe. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano natomiast z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia. Od decyzji tej N. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty lub przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzji zarzucono naruszenie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, 8 oraz 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Spółka wywodziła, że zarówno wzrost natężenia ruchu, jak też limit dopuszczalnej prędkości w miejscu zlokalizowania reklamy oraz odległość nośnika od drogi nie były okolicznościami nowymi i nie świadczyły o wzroście zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w stopniu uniemożliwiającym przedłużenie zezwolenia na lokalizację nośników reklamy. Wskazała również na spadek liczby wypadków w 2005 r., to jest w okresie funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Spółka argumentowała, że organ nie odniósł się do sytuacji istniejącej w roku 2006 i 2007, ani nie uwzględnił zlokalizowania w pobliżu omawianej lokalizacji nośników reklamowych innych podmiotów. W ocenie odwołującej się spółki, wobec braku zmiany okoliczności faktycznych oraz prawnych brak było przeszkód do wydania decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego. Odwołująca się zakwestionowała także postępowanie organu polegające na poinformowaniu strony o wydaniu decyzji odmownej już dnia 19 grudnia 2006 r., a następnie faktycznym wydaniu tego orzeczenia dopiero dnia 12 lutego 2007 r., już po wygaśnięciu dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności odwołująca podniosła, że wbrew brzmieniu art. 108 k.p.a., organ nie uzasadnił w sposób wystarczający konieczności nadania tego rygoru. Nie wykazał bowiem realnego charakteru zagrożenia życia i zdrowia w przypadku funkcjonowania tego konkretnego nośnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia za okres od dnia 12 lutego 2007 r. do dnia 7 czerwca 2007 r. oraz nadania całej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i orzekło co do istoty w następujący sposób. Zezwoliło na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. Łopuszańskiej w rejonie ul. Zbąszyńskiej na okres od 12 lutego 2007 r. do dnia 7 czerwca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o powierzchni 36 m2, ustalając jednocześnie opłatę za umieszczenie reklamy w wysokości 14.616 zł. W pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nie lokalizowania takich obiektów. Skorzystanie z tego wyjątku musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, które podlegają ocenie zarządcy drogi. Dalej organ ocenił jako bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Argumentował, że to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. W jego ocenie oczywistym było, że umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z konstrukcji przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych organ wywodził, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że reklama nie miałaby wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że także w przypadku innych podmiotów, których nośniki funkcjonowały na podstawie czasowych zezwoleń, wydawane były decyzje odmowne. Termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określono tak, by obejmował on okres postępowania administracyjnego przed organami obu instancji oraz czas niezbędny do doręczenia decyzji II instancji. Opłatę za zajęcie pasa drogowego naliczono właśnie za ten okres. Rygor natychmiastowej wykonalności uchylono z uwagi na to, że decyzja I instancji dotyczyła wyłącznie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i z tego względu nie nadawała się do egzekucji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A. z siedzibą w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 8 czerwca 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania -art. 107§ 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieściło się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie, podniosła także, że organ II instancji nie ustosunkował się w sposób wystarczający do zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. I tak, ponownie podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany okoliczności faktycznych ani prawnych, wobec czego decyzja odmowna nie mogła znaleźć oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nosiła cechy dowolności. Z brzmienia art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, spółka wywodziła, że to organ powinien wykazać, że umieszczenie konkretnej reklamy mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Reklam w terenie zabudowanym co do zasady nie zaliczono bowiem w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do grupy obiektów, które mogłyby wywołać wskazane wyżej skutki. Argumentację przytoczoną przez organy obu instancji, dotyczącą zwiększenia natężenia ruchu drogowego, wywoływanej przez reklamy dekoncentracji kierowców oraz wynikającego z tego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, skarżąca spółka uznała za zbyt ogólnikową i nie odnoszącą się do przedmiotowej lokalizacji. To zaś uniemożliwiało dokonanie oceny decyzji pod kątem jej zasadności i stanowiło ojej dowolności. Ponadto podniosła, że nie tylko reklama, ale i inne obiekty znajdujące się w pobliżu drogi wywołują zjawisko tzw. fiksacji wzroku kierowcy, pociągające za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Przyjęcie argumentacji organu prowadziłoby do nieracjonalnej konkluzji, zgodnie z którą w rejonie pasa drogowego należałoby zlikwidować wszystkie obiekty, które mogłyby odwrócić uwagę kierowców. Skarżąca wskazała także, że organ właściwie nie odniósł się do zarzutu naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, ograniczając się do stwierdzenia bezzasadności tego zarzutu i stwierdzenia, że w przedmiotowym postępowaniu nie były rozpatrywane sprawy innych podmiotów. Nie kwestionowała natomiast uprawnienia zarządcy drogi do zmiany stanowiska co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ podniósł, że wydanie decyzji odmownej po wielokrotnym udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stanowi o dowolności decyzji. Wykazanie negatywnego wpływu konkretnego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego było niemożliwe i niecelowe, natomiast oczywistym było takie właśnie negatywne oddziaływanie nagromadzonych obiektów tego typu w pasie drogowym w ujęciu generalnym. Odmowa wydania zezwolenia podyktowana była koniecznością podjęcia działań w obliczu takiego właśnie zagrożenia. Skutkiem tego była zmiana polityki zarządcy drogi w tej kwestii, polegająca na odmownym załatwianiu wniosków o przedłużenie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Oczywistym jest, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdyż to zarządca drogi publicznej jest odpowiedzialny za ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a więc w rezultacie do niego należy ocena, czy racje strony wnioskującej o instalację reklamy nie będą kolidowały z wymaganiami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz mogą zostać uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tym miejscu należy także podkreślić, iż zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć jako pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a nie związane z organizacją ruchu, są dodatkowymi elementami przyciągającymi wzrok kierowców. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Mając na uwadze wzrost natężenia ruchu w W., a więc na wszystkich ulicach miasta, postępujący na poziomie 6-7 % rocznie, zarządca drogi przyjął pewne kryteria uzasadniające dalsze funkcjonowanie instalacji reklamowych, w tym będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Kierował się więc Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. mając również na względzie wzrost natężenia ruchu. Skarżąca nie kontestowała żadnego z tych dokumentów, nie zgadzając się jedynie z wyciągniętymi przez organ wnioskami w kwestii zagrożenia, jakie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niesie umieszczanie reklam w pasie drogowym. W tym miejscu należy zauważyć, że oba omawiane dokumenty (opinia Instytutu oraz Program GAMBIT) były jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, który podlegał ocenie organu. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Organ administracji, mając na uwadze także inne ustalenia, jak natężenie ruchu drogowego i jego stały wzrost, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma przy tym obowiązku wykazywania konkretnych, szczegółowych skutków wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Jego obowiązkiem jest zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych, albowiem co do ich negatywnego wpływu także na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w szczególności w dużym mieście o dużym natężeniu tego ruchu, jest niewątpliwe. Z tych względów, w warunkach rozpoznawanej sprawy, Sąd orzekający uznał, że organ administracji nie dokonał dowolnej oceny materiału i dowodów zgromadzonych w sprawie. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zawarty w skardze zarzut dotyczący nieodniesienia się przez organ II instancji do kwestii naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa jest niezrozumiały, bowiem w odwołaniu skarżąca nie podnosiła zarzutu naruszenia tej zasady. Spółka nie wykazywała, by organ administracji wydał zezwolenie na umieszczenie analogicznej reklamy, jak reklama skarżącej, innemu podmiotowi w pobliżu miejsca, z którego nakazano usunąć jej reklamę. Na marginesie należy zaznaczyć, że fakt funkcjonowania w W. nośników reklamowych, sam w sobie nie świadczy o dyskryminowaniu skarżącej, z uwagi na czasowy charakter zezwolenia lub tez uznanie zarządcy drogi, iż nie naruszają one wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Granice dyskryminacji wyznaczają zasady konstytucyjne, z których zasada równości wobec prawa nie jest rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż należy mieć na uwadze również przepisy szczególne. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ma miejsce, kiedy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 67/06). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu spółki o udzielaniu innym podmiotom zezwoleń na instalowanie reklam, Sąd orzekający w sprawie stwierdza, iż z urzędu jest mu znany fakt dużej ilości decyzji zarządcy drogi o odmowach wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczania reklam. Odmowy te dotyczą także przedsiębiorców wskazywanych przez spółkę w skardze. Należy podkreślić, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał jedynie na uwadze skutki, jakie miałoby dla spółki rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że ustanowiony w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza jedynie wyjątki, które nie mogą być przecież interpretowane rozszerzające Odnosząc się do kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji trzeba powtórzyć przytoczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argument odnoszący się do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Wstrzymanie wykonania decyzji możliwe jest jedynie w przypadku orzeczeń nadających się do egzekucji. Tymczasem decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wprawdzie kształtuje prawa i obowiązki strony, jednakże nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji. Wobec tego nie było możliwe rozpoznanie adekwatnego wniosku. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd orzekający nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.