II SA/Ol 796/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie likwidacji Szkoły Filialnej oddala skargę Rada Miejska dnia 29 maja 2007 r. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2007 r. Szkoły Filialnej w W., wchodzącej w skład Szkoły Podstawowej w U. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 czerwca 2007 r., nr "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu zarzucił, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), gdyż Kurator Oświaty postanowieniem z dnia "[...]" wyraził w tej sprawie negatywną opinię. Organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska powołała się na domniemanie wynikające z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Jeżeli natomiast organ opiniujący nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem czternastodniowego terminu. Wojewoda podniósł, że termin określony w tym przepisie nie jest terminem zawitym, lecz instrukcyjnym. Zatem okoliczność wydania przez Kuratora opinii po upływie czternastodniowego terminu nie zmienia faktu, iż opinia ta jest negatywna, a stanowisko to było znane organowi gminy na dwa miesiące przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru zaznaczył, że wydanie negatywnej opinii obaliło domniemanie z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym i wobec tego nie można przyjmować, że opinia Kuratora jest pozytywna. Zauważył też, że domniemanie to mogłoby wywołać określone skutki, gdyby uchwała o likwidacji szkoły została podjęta po upływie czternastu dni od daty doręczenia jej projektu Kuratorowi, ale przed otrzymaniem negatywnej opinii. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca. W złożonej skardze Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem w sposób istotny; - art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji w zw. z art. 2, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 59 ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty, poprzez naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na uznaniu, że Rada Miejska nie mogła podjąć uchwały w sprawie likwidacji szkoły, w sytuacji gdy Minister Edukacji Narodowej nie rozpatrzył złożonego w ustawowym terminie zażalenia na postanowienie Kuratora Oświaty, negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkoły; - art. 171 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa uchwała wydana została niezgodnie z prawem; - art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma chronić. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik przytoczył okoliczności faktyczne sprawy, wskazując, iż pismem z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy powiadomił Kuratora Oświaty o podjęciu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Filialnej w W., wchodzącej w skład Szkoły Podstawowej w U. W dniu "[...]" Kurator wydał postanowienie negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkoły. Postanowienie to zostało doręczone Burmistrzowi w dniu 13 marca 2007r., natomiast w dniu następnym organ wykonawczy Gminy zaskarżył je do Ministra Edukacji Narodowej, który jednak dotychczas nie rozpatrzył złożonego zażalenia. W ocenie strony skarżącej postanowienie Kuratora było spóźnione i nie obaliło, wynikającego z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, domniemania wyrażenia przez ten organ zgody na zlikwidowanie szkoły. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, iż organ opiniujący powinien zająć stanowisko w ciągu 14 dni od dnia doręczenia mu projektu rozstrzygnięcia, z konsekwencjami procesowymi milczenia władzy określonymi w tym przepisie. Skarżącej jest znany, przywołany przez Wojewodę, wyrok NSA z 15 lutego 2002r. o sygn. akt I SA 1665/01, jednak uważa, że ma on charakter incydentalny. Zdaniem pełnomocnika, nawet jeżeli by przyjąć, iż powyższy pogląd nie jest słuszny, a organ nadzoru ma jednak rację, to nie ulega wątpliwości, iż wniesienie w terminie zażalenia na postanowienie kuratora oświaty opiniujące zamiar likwidacji szkoły, skutkuje przeniesieniem sprawy wydania opinii do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Edukacji Narodowej, który powinien rozpatrzyć i rozstrzygnąć tę sprawę ponownie. W konsekwencji również domniemanie wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, wynikające z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przenosi się na postępowanie przed organem II instancji. Ponieważ do dnia wniesienia skargi Minister nie wypowiedział się w sprawie, w związku z tym należy przyjąć, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy zaszła okoliczność przewidziana w powołanym art. 89 ust. 2, z konsekwencjami wskazanymi w tym przepisie. Strona skarżąca zarzuciła, iż Kurator, wydając sporne postanowienie, rozstrzygnął w sposób dowolny, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Podniosła, iż organ opiniujący uzasadnił swoje stanowisko tylko jednym zdaniem, że likwidacja Szkoły Filialnej. spowoduje pogorszenie realizacji obowiązku szkolnego wynikającego z art. 17 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca ma świadomość, iż postanowienie to nie jest przedmiotem rozpoznania, jednakże uważa, iż wskazane okoliczności mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Strona podkreśliła, iż zakwestionowana uchwała została podjęta po upływie przeszło dwóch miesięcy od daty złożenia zażalenia, zaś z art. 89 ust. 1 i 2 wynika, że organ opiniujący powinien zająć stanowisko w ciągu 14 dni od dnia doręczenia mu projektu rozstrzygnięcia. Zdaniem radcy prawnego, wydanie przez Kuratora - sformułowanej w sposób tak ogólnikowy - opinii negatywnej oraz nie zajęcie w sprawie stanowiska przez Ministra Edukacji Narodowej, nie może skutkować zablokowaniem możliwości zlikwidowania przez Gminę prowadzonej przez nią w ramach realizacji zadań własnych szkoły. Odmienne stanowisko narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych (art. 16 ust. 2, art. 163, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Pełnomocnik zauważył, iż wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. o sygn. K 29/00 uznał, że przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest zgodny z Konstytucją i nie narusza samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, to jednak Trybunał podkreślił, że opinia Kuratora nie może być rozstrzygnięciem arbitralnym. Zdaniem skarżącej jest to o tyle istotne, że w tle sporu występują daleko idące konsekwencje finansowe dla Gminy, a okoliczności tej nie uwzględnił ani Kurator, ani Wojewoda. Reasumując, strona skarżąca podniosła, iż skoro wniesienie zażalenia zniosło skutek negatywnej opinii wyrażonej w postanowieniu Kuratora i przeniosło sprawę wydania opinii do organu wyższego stopnia, to wbrew stanowisku organu nadzoru, uchwała w przedmiocie likwidacji szkoły, nie naruszyła w sposób oczywisty art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów określających zasady sprawowania nadzoru – art. 171 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 85 i 87 oraz art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto pełnomocnik wywiódł, iż Wojewoda rozstrzygnął z naruszeniem dyspozycji art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma ona chronić. Zdaniem radcy prawnego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi całkowicie nieuzasadnioną ingerencję, podczas gdy leżące u podstaw sporu postanowienie Kuratora nie spełnia podstawowych wymogów prawa materialnego ani procesowego, zaś Minister w sprawie milczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru podniósł, iż fakt wniesienia zażalenia na postanowienie Kuratora Oświaty nie powoduje utraty mocy wiążącej zawartego w tym akcie oświadczenia woli. Skoro Burmistrz uznał za stosowne wnieść zażalenie na to postanowienie, Rada Miejska powinna była wstrzymać się z podjęciem uchwały o likwidacji szkoły do czasu jego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał ponadto, że błędnie określono w przedmiotowej uchwale datę wejścia jej w życie, co powoduje również jej nieważność w całości. W § 3 uchwały postanowiono, iż podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Jednakże nie stanowi ona aktu normatywnego wskazanego w art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), ani też nie jest aktem prawa miejscowego wymienionym w ustawie o samorządzie terytorialnym. Wobec powyższego nie jest możliwe opublikowanie tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wobec braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, rażąco narusza ona przepisy tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W niniejszej sprawie spór dotyczy legalności uchwały Rady Miejskiej sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w W., wchodzącej w skład Szkoły Podstawowej w U. Zasadnym jest wskazać, iż tryb, terminy i materialne przesłanki likwidacji szkoły publicznej reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.). Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W ust. 2 tego artykułu przewidziano natomiast, że szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zachowanie trybu określonego w tych przepisach warunkuje uznanie uchwały w sprawie likwidacji szkoły za zgodne bądź niezgodne z przepisami prawa. Jedną z przesłanek, od spełnienia której uzależniona jest dopuszczalność likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, jest uprzednie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy właśnie spełnienia tego warunku. Przy czym bezspornym jest, iż Kurator Oświaty postanowieniem z dnia "[...]" negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Filialnej w W. Strona skarżąca wywodzi jednak, iż postanowienie te zostało wydane po terminie i dlatego, na zasadzie art. 89 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, należy domniemywać, że Kurator wyraził zgodę na zlikwidowanie szkoły. Stwierdzić należy, iż pogląd ten nie jest zasadny, natomiast prawidłowe w tym względzie jest stanowisko organu nadzoru. Sąd podziela w całości argumenty powołane przez Wojewodę. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) ustanowione zostały instytucje ochrony samodzielności gminy, wśród których jest instytucja ochrony przed bezczynnością organu współdziałającego. W razie bezczynności organu współdziałającego w ustawowym terminie uregulowanym w art. 89 ust. 1 lub ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, art. 89 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Jednakże regulacja zawarta w przepisach prawa ustrojowego musi być interpretowana w związku z regulacją szczególną, a taką stanowi art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Wyrażenie negatywnej opinii o likwidacji szkoły publicznej przez kuratora oświaty w formie postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem, uchyla domniemanie opinii pozytywnej, wywodzone z naruszenia przez kuratora ustawowego terminu określonego w art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt I OKS 1287/05, zamieszczony w bazie LEX nr 236571 i z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1665/01, zamieszczony w bazie LEX nr 81764 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1044/06, niepublikowany). W niniejszej sprawie, w dacie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły filialnej w W., organowi stanowiącemu Gminy znany był fakt, iż postanowieniem z dnia "[...]" Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie zamiar jej likwidacji. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]". Nie budzi bowiem wątpliwości, że Rada Miejska wbrew regulacji art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty postanowiła o likwidacji wskazanej szkoły. Sprzeczność tej uchwały z treścią art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zasadnie oceniona została jako istotna w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności podkreślić trzeba, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała mogłaby zostać podjęta tylko wówczas, gdyby Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w przedmiocie likwidacji szkoły lub gdyby po zawiadomieniu tego organu o podjęciu uchwały intencyjnej nie zajął on żadnego stanowiska w sprawie, bądź wypowiedział się w tym względzie dopiero po podjęciu uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły. Nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa stanowisko skarżącej, iż wniesienie zażalenia na postanowienie Kuratora Oświaty spowodowało przejście kompetencji do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły publicznej do Ministra Edukacji Narodowej, a wobec milczenia tego organu, na mocy art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy domniemywać wyrażenie pozytywnej opinii. Wniesienie zażalenia na postanowienie kuratora oświaty wydane w trybie art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie powoduje przejścia kompetencji opiniodawczej do organu odwoławczego. Domniemanie ustanowione w art. 89 ust. 2 ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy ustawodawca wprost przewidział w przepisach aktów powszechnie obowiązujących obowiązek "zatwierdzenia", "uzgodnienia" lub wyrażenia "opinii". Należy podkreślić, że art. 89 ustawy o samorządzie gminnym nie może mieć zastosowania w drodze analogii lub wykładni rozszerzającej. Konieczność działania innego organu dla ważności rozstrzygnięcia organu gminy, jako swego rodzaju środek nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, musi jednoznacznie wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Rozpatrzenie przez Ministra Edukacji Narodowej zażalenia na postanowienie kuratora oświaty negatywnie opiniujące zamiar likwidacji szkoły niewątpliwie nie jest równoznaczne z realizacją uprawnienia do opiniowania, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do którego zastosowanie ma domniemanie przewidziane w ustępie 2 tego artykułu. Ponadto kontrola ta dokonywana jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś w myśl art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego wniesienia zażalenia co do zasady nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Wniesienie zatem przez skarżącą zażalenia nie spowodowało ustania skutków postanowienia Kuratora Oświaty z dnia 7 marca 2007 r. Wbrew wywodom strony skarżącej przewidziane w art. 89 ust. 2 konsekwencje milczenia organu opiniodawczego nie rozciągają się zatem na bezczynność organu odwoławczego. Na marginesie należy zauważyć, iż opieszałość Ministra Edukacji Narodowej mogła być zwalczana w trybie przewidzianym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, niepublikowane, zamieszczone w bazie LEX nr 188512). Organy Gminy nie podjęły jednak żadnych kroków w tym kierunku. Bez wpływu na ocenę legalności przedmiotowej uchwały, a tym samym zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje podnoszona przez stronę skarżącą kwestia prawidłowości postanowienia Kuratora Oświaty z dnia "[...]", w którym organ ten negatywnie zaopiniował likwidację szkoły filialnej w W. Funkcjonowanie w obrocie prawnym tego postanowienia wiązało organ nadzoru. Wojewoda nie mógł oceniać, czy wyrażenie opinii negatywnej było uzasadnione. Weryfikacja tego stanowiska, z woli ustawodawcy, odbywa się bowiem w administracyjnym toku instancji. Natomiast z tytułu sprawowanego nadzoru Wojewoda uprawniony był jedynie oceniać spełnienie przesłanek określonych w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a więc przede wszystkim, czy szkoła została zlikwidowana w terminie i trybie przewidzianym w tym unormowaniu. Skoro zaś Kurator negatywnie zaopiniował likwidację szkoły, to wymóg formalny nie został spełniony i tym samym nie można było rozstrzygnąć wbrew temu ustaleniu. Podkreślić należy, iż Sąd rozpoznając skargę "w granicach sprawy" - ta zaś nie dotyczyła prawidłowości postanowienia kuratora oświaty lecz likwidacji szkoły publicznej, nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen tych aspektów skargi, które winny zostać rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż chybiony jest zarzut naruszenia samodzielności gminy przy wykonywaniu zadań publicznych. Wyjaśnić trzeba, że zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczy jedynie ochrony osobowości prawnej tych jednostek, dzięki której gmina może być podmiotem praw i obowiązków. Natomiast w zakresie wykonywania zadań publicznych, niezależnie od tego, czy chodzi o zadania własne, czy też zlecone, organy gminy związane są bezwzględnie konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), stanowiącą, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie podlega bowiem ocenie, czy merytorycznie likwidacja szkoły jest uzasadniona, a jedynie czy zostały spełnione w tym względzie wymogi formalne. Podjęcie uchwały z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej nastąpiło w wyraźnej sprzeczności z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym wyeliminowanie przez Wojewodę z obrotu prawnego wadliwej uchwały nie zakłóca proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Kontrolując powyższą uchwałę Wojewoda nie dostrzegł, iż jej § 3, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2007 r., narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, z późn. zm.). W myśl powołanego art. 4 ust. 1 tylko akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i co do zasady wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Uchwała w sprawia likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie ma charakteru prawa miejscowego. Tylko bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (odnoszące się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu) i abstrakcyjnym (nie konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższym kryteriom nie odpowiada uchwała w sprawie likwidacji szkoły filialnej. Zatem przedmiotowa uchwała, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Postanowienie, że przedmiotowa uchwała wejdzie w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 3 uchwały), również stanowi istotną wadę tej uchwały, przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że jest ona aktem prawa miejscowego (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wojewoda podniósł tę wadliwość dopiero w odpowiedzi na skargę. Pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może uzupełniać zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu tego aktu. Jednakże zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność całej uchwały i jako takie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.