II SA/Wr 310/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Asesor WSA Olga Białek,, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2007 sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. 1. stwierdza nieważność powyższej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 punkty 4, 5 we fragmencie "oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości" 6, 7, 11 i 12, §5 punkty 2, 3, i 9, § 6 ust. 1, §13 punkty 1, 2 i 3, § 15 punkty 7 i 8, § 17 we fragmencie "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", § 18 pkt 1 tiret 2, 3 i 4, § 20 ust. 1, § 21, § 22 i § 23 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w powyższej części nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (Słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem koszów postępowania sądowego Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy G przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. W uchwale Rada powołała jej podstawy prawne z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z poźn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 175, poz.1458), a także wskazała na zasięgnięcie opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ( u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 4, 5 we fragmencie " oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości", 6, 7, 11,12, § 5 pkt 2,3, 9, § 6 ust. 1, § 13, pkt 1, 2, 3, § 15 pkt 7 i 8, § 17 we fragmencie " ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", § 18 pkt 1 tiret 2,3,4, § 20 ust. 1, § 21, § 22 i § 23 tej uchwały. Według uzasadnienia skargi, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. ( w skrócie u.cz. i p.) określa zamknięty katalog elementów, które powinny znaleźć się w treści Regulaminu, zaś wykroczenie poza jego ramy stanowi istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 7 Konstytucji. Kwestionowane skargą przepisy uchwały wydane zostały bez upoważnienia wynikającego z ustawy bądź powtarzały regulacje prawne zawarte w ustawach. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała w całości zarzuty w niej zawarte, podzielając przytoczoną w skardze argumentację prawną oraz wyjaśniła, że nie podjęła uchwały dostosowującej zaskarżoną uchwałę do stanu zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te stanowią jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego ( art. 87 ust. 2 Konstytucji), zaś stanowione są " na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji), czyli mają charakter podustawowy. W nawiązaniu do konstytucyjnej zasady praworządności (legalności), art. 7 Konstytucji, uzasadnia się wymaganie wobec rady gminy, aby materia regulowana podejmowanym aktem wynikała bezpośrednio z ustawy upoważniającej i poza tak określony zakres nie wykraczała. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, poza przypadkiem nieistotnego naruszenia prawa. Przyjęcie sprzeczności z prawem uzasadnione byłoby w szczególności w przypadku naruszenia prawa w sposób oczywisty przy zestawieniu brzmienia ustawy upoważniającej z brzmieniem aktu, bądź też naruszenia przez akt normy prawnej wynikającej z tej ustawy w wyniku nie budzącej wątpliwości wykładni ustawy. Nieistotne naruszenia prawa to naruszenia mało znaczące, nie dotyczące istoty materii regulowanej danym aktem, lecz związane z niewielkimi uchybieniami proceduralnymi, nie mającymi wpływu na istotną treść aktu lub mogące podlegać prostowaniu. Należy odnotować rozbieżność poglądów w nauce prawa na temat wymogu stosowania tzw. zasad techniki prawodawczej ( rozporządzenie Prezesa RM z 20.06.2002r. Dz. U. Nr 100, pz.908) przy tworzeniu prawa miejscowego oraz przy ocenie, na ile naruszenie tych zasad może stanowić istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. (patrz polemiki i repliki zainicjowane artykułem S. Wojtczak w P i P nr 1/2005, kolejne nr 2/2005, 4/2005, 6/2005, 10/2005 i 1/2006 wraz z cytowaną tam literaturą prawniczą oraz glosa T. Bąkowskiego i S. Wierczyńskiego w ST nr 11/2005 wraz z powołanym tam orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego). W ocenie Sądu uzasadniony byłby postulat stosowania omawianych zasad oraz przyjmowania ich naruszenia, poprzez stwierdzenie naruszenia konstytucyjnych i ustawowych reguł tworzenia prawa w uzasadnionych przypadkach. Jak widomo, projektów aktów prawa miejscowego dotyczy § 142 ust. 2 i 3 oraz § 143 w związku z § 133-140, § 115-131, §82-97 oraz § 14-62 i § 75-81 odnośnie przepisów porządkowych tych zasad ( na ich temat patrz w szczególności S. Wronkowska, M. Zieliński " Komentarz do Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. " Wyd. Sejmowe Warszawa 2004). Jest niewątpliwe, że akt wykonawczy do ustawy jest aktem niesamoistnym, bowiem związanym z ustawą przez uzależnienie od udzielonego przez nią upoważnienia i od jej treści, a ponadto powinien być zgodny z konstytucją oraz wszystkim ustawami regulującymi sprawy będące przedmiotem danego aktu. Akt taki jest funkcjonalnie związany z ustawą i służy do jej wykonania. Każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (powołany Komentarz s.229, stanowią o tym § 115 i 116 Zasad). Z reguły w akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 Zasad), chociaż może zachodzić konieczność takich powtórzeń, które powinny być dosłowne, czyli dokładne i niefragmentaryczne (cyt. Komentarz s.239). Skarga zawierała trafne zarzuty naruszenia przez kontrolowaną uchwałę zakresu regulacji wyznaczonego ramami udzielonego upoważnienia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.cz. i p. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadków komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu : a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Jak słusznie zauważono skardze, w ramach powyższego upoważnienia ustawowego gmina nie mogła ustanowić wobec właścicieli nieruchomości wymogu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej albo wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych (§ 4 ust. 1 pkt 4 uchwały), uprzątania zanieczyszczeń z chodników przylegających do nieruchomości (§ 4 ust. 1 pkt 5), usuwania nawisów (sopli) oraz śniegu z dachów (§ 4 ust. 1 pkt 6), usuwania ogłoszeń, plakatów, rysunków( § 4 ust.1 pkt 7), wykaszania chwastów i trawy (§ 4 ust. 1 pkt 11) oraz utrzymywania roślinności przy ciągach komunikacyjnych w odpowiednim stanie (§ 4 ust. 1 pkt 12). Zbędne i niedopuszczalne było niedokładne powtórzenie w uchwale obowiązków właścicieli wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 u.cz. i p., art. 20 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115)oraz w zakresie § 5 pkt 2 uchwały ( zakaz umieszczania afiszy czy ogłoszeń w miejscach do tego nie wyznaczonych) i § 5 pkt 3 ( zakaz umieszczania graffiti) zakazów wynikający z art. 63a ust.1 Kodeksu wykroczeń, a ponadto w zakresie § 5 pkt 9 uchwały ( zakaz zajmowania pasa drogowego) zakazu wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz ustawy o drogach publicznych. Ustanowienie w § 6 ust. 1 uchwały obowiązków wobec myjni samochodowych i warsztatów naprawczych było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.cz. i p. Uchwalone w § 13 ust. 1,2 i 3 oraz § 23 konsekwencje (sankcje) niewykonania określonych obowiązków również wykraczały poza ramy upoważnienia ustawowego oraz zawierały nieprecyzyjne powtórzenia art. 5 i art. 10 u.cz. i p. Ustanowione w § 15 pkt 7 i 8 uchwały obowiązki w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy pozbywaniu się odpadów również naruszały ramy upoważnienia i niedokładnie powtarzały odpowiednie unormowania ustawowe. Wprowadzenie w § 17 uchwały zapisu w ogólnej odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe nie wynikało z ustanowionego upoważnienia ustawowego, było zbędne i niedopuszczalne z uwagi na ustawowy charakter tej materii, podobnie jak nałożenie na te osoby w § 18 pkt 1 tiret 2,3 i 4 obowiązków opłacania podatku, szczepień lub uzyskania zezwolenia, wynikających z ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.), ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Z 2003 r. Nr 103, poz. 1002 ze zm.). Obowiązki nałożone w § 20 ust. 1 (obowiązek deratyzacji) i § 21 (obowiązek ponoszenia kosztów deratyzacji) nie znajdowały podstawy w upoważnieniu ustawowym( art. 4 ust. 2 pkt 8 u.cz. i p.) Określenie w § 22 uchwały osób sprawujących nadzór nad realizacją ustanowionych w regulaminie obowiązków (wójt i osoby przez niego upoważnione) zawierało analogiczne wady, zatem brak podstawy w upoważnieniu ustawowym oraz nieprecyzyjne powtórzenia art. 5 ust. 6 u.cz. i p. lub art. 39 ust. 2 u.s.g. Z tych względów i zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a, orzeczono jak na wstępie. J.T. 09.11.2007r.