IV SA/Wr 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 października 2007 sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej oraz warunków i sposobu ich przyznawania nauczycielom I. stwierdza nieważność §3 ust.2 i ust.3,§4 oraz §5 ust.1 zaskarżonej uchwały II. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody D. kwotę 240,00złotych (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej oraz warunki i sposób ich przyznawania nauczycielom i byłym nauczycielom emerytom lub rencistom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjach, dla których organem prowadzącym jest Gmina D. , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 1 i 4 oraz art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), domagając się stwierdzenia nieważności następujących postanowień tej uchwały, a to: § 3 ust. 2 i 3, § 4 w części zawierającej zwrot: " przewodniczącemu komisji zdrowotnej" oraz § 5 w części zawierającej zwrot " komisja". Jego zdaniem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela , gdyż mocą powyższych zapisów przyznano dyrektorom szkół kompetencje do powołania komisji opiniującej wnioski nauczycieli o przyznanie pomocy zdrowotnej oraz określono jej skład i zakres uprawnień. W ocenie organu nadzoru powoływanie komisji musi mieć uzasadnienie w przepisie prawa dającym radzie gminy taka kompetencję, zaś przepis art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela nie upoważnia rady gminy do powołania komisji w drodze uchwały rady gminy, bowiem nie zawiera w swej treści upoważnienia do powołania dodatkowego organu w celu rozpatrywania wniosków nauczycieli o przyznanie pomocy zdrowotnej. Wojewoda D. wskazał ,że organy szkoły normują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 2567, poz. 2572 ze zm.), w której określono dwie grupy organów , a mianowicie organy obligatoryjne , a więc Dyrektora (art. 36), Radę Pedagogiczną (art. 40) oraz Samorząd Uczniowski (art. 55) oraz organy fakultatywne. Natomiast z art. 60 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że określenie organów szkoły i ich kompetencji następuje w statucie szkoły, a więc uprawnienie dla dyrektorów szkół do powoływania dodatkowego organu szkoły wynikać musi ze statutu danej szkoły. Z kolei z art. 58 ust. 6 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że pierwszy statut szkoły nadaje organ założycielski w formie uchwały rady gminy, wszelkie zmiany statutu następują bądź to w drodze uchwały rady szkoły bądź w przypadku jej braku rady pedagogicznej. Zdaniem Wojewody wymienione regulacje wskazują na to , że Rada Gminy D. nie jest kompetentna do stanowienia o organach szkoły w drodze innej niż w statucie szkoły i tylko o tyle, o ile nie jest to nowotworzona placówka, której rada nadaje pierwszy statut. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podnosząc , że nie doszło do utworzenia organu szkoły jak wskazuje na to organ nadzoru. Zdaniem strony przeciwnej powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela zobowiązuje Radę Gminy nie tylko do określenia rodzaju świadczeń , ale również warunków i sposobu ich przekazywania. W związku z tym określenie w uchwale, że wnioski będą opiniowane przez powoływaną przez dyrektora jednostki komisję, w skład której wchodzą przedstawiciele wyłonieni przez radę pedagogiczną oraz związki zawodowe w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz Karty Nauczyciela. Według strony przeciwnej głos decydujący przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu pomocy zakwestionowana uchwała pozostawia do decyzji dyrektora jednostki, a więc organu kierującego zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Określenie przez Radę Gminy, że pewne czynności techniczne i opiniodawcze wykonywać będzie gremium wyłonione przez ustawowe i statutowe organy jednostki oraz instytucje działające w jednostce na podstawie przepisów odrębnej ustawy znajduje - w ocenie strony przeciwnej - uzasadnienie w przepisie art. 72 ust. 1 Karta Nauczyciela, przewidującym że to Rada Gminy między innymi określa sposób przyznawania pomocy zdrowotnej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ust. 1 § 5 zaskarżonej uchwały, albowiem usunięcie z zapisu tej regulacji wyłącznie zwrotu "komisja" czyniłoby niewykonalnym cały przepis. Wojewódzki sad Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy , stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 powołanej ustawy nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne prawem jest nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).Zgodnie zatem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym o tym, czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę sąd – stosownie do art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Natomiast zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustrojowa ustawa samorządowa. . Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpatrywanej sprawy zauważyć należy ,że spór między stronami dotyczy wyłącznie tego czy Rada Gminy umieszczając w przedmiotowej uchwale zapisy o powołaniu komisji zdrowotnej i jej zadaniach w postanowieniach § 3 ust. 2 i ust.3 i § 5 uchwały oraz o przewodniczącym tej komisji w § 4 przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ogólna norma kompetencyjna, która wskazuje, że "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej". Jednym z przepisów szczególnych zastrzegających kompetencję na rzecz rady jest przepis art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 nr 97, poz. 674 z późn. zm.), który nakłada na organy prowadzące szkoły obowiązek przeznaczenia corocznie w budżetach odpowiednich środków finansowych dla realizacji ochrony zdrowia nauczycieli oraz określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Przytoczony przepis zobowiązuje więc organy prowadzące szkoły do zapewnienia w swoich budżetach odpowiednich środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Wysokość środków na ochronę zdrowia powinna określać uchwała budżetowa Komentowany przepis nie określa form w jakich nauczycielom może być przyznana pomoc ze środków przeznaczonych na ten cel. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa uchwała zakresem swojej regulacji wyczerpuje dyspozycję zawartą w drugiej części omawianego przepisu art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, albowiem normuje wyłącznie określenie rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunki i sposób ich przyznawania. Wykonanie powyższej kompetencji ustawowej w sposób częściowy w świetle przepisu § 138 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jest zgodne z prawem, gdyż przepis zezwala na wydanie więcej niż jednej uchwały na podstawie jednego przepisu będącego podstawą do jej wydania. Jednak zagadnieniem spornym w badanej sprawie jest kwestia zakresu upoważnienia ustawowego do stanowienia przepisów prawa miejscowego przez organ prowadzący szkołę, a w niniejszym przypadku Radę gminy D., która zaskarżoną uchwałą umocowała dyrektorów przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjach działających na terenie gminy D. do powołania komisji zdrowotnej, określając jednocześnie jej skład , o czym mowa w § 3 ust. 2 uchwały. Ponadto w dalszych postanowieniach uchwały Rada Gminy określiła tryb działania komisji zdrowotnej oraz kompetencje do ustalania wysokości pomocy zdrowotnej w ramach posiadanych środków, o czym stanowi § 4 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Wypada w tym miejscu jedynie przypomnieć, że zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jako jeden z rodzajów aktów wyróżnia akty prawa miejscowego, o czym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które charakteryzują się między innymi następującymi cechami, a mianowicie mogą być stanowione wyłącznie przez organy wymienione w ustawie zasadniczej (art. 94 Konstytucji), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie i zakres regulacji aktów prawa miejscowego jest wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. Zatem realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny , co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził , że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa , co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. W ocenie Sądu w zakresie pojęciowym regulacji upoważniającej dany organ prowadzący szkołę – w tym również Radę Gminy D. - do określenia rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych dla nauczycieli korzystających opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę, nie mieści się kompetencja organu stanowiącego samorządu terytorialnego nakazująca dyrektorom szkół powoływanie komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze administracyjnej przyznawania świadczeń. Powołanie bowiem komisji wobec braku upoważnienia ustawowego pozostaje poza zakresem kompetencji rady gminy. Powołanie komisji poza ramami wykraczającymi poza strukturą ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) stanowi istotne naruszenia prawa. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty. Uprawnienie dla dyrektorów szkół do powoływania dodatkowego organu szkoły, w postaci komisji zdrowotnej, wynikać musi ze statutu danej szkoły, bowiem zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt. 3 tejże ustawy określenie organów szkoły i ich kompetencji następuje w statucie szkoły. Z treści przepisów art. 58 ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że pierwszy statut szkole nadaje organ założycielski w formie uchwały rady gminy. Wszelkie zaś zmiany statutu szkoły następują bądź to w drodze uchwały rady szkoły (art. 50 ust. 2 pkt 1), bądź w braku takiego organu w szkole - rada pedagogiczna (art. 42 ust. 1). Ma rację zatem organ nadzoru kiedy wywodzi , że rada gminy nie jest kompetentna do stanowienia o organach szkoły w drodze innej niż w statucie szkoły i tylko o tyle, o ile jest to nowotworzona placówka, której rada nadaje pierwszy statut. W sytuacji zaś, gdy jest to placówka już funkcjonująca wprowadzenia dodatkowego organu szkoły wymaga zmiany statutu, do czego wyłącznie uprawniona jest rada szkoły, a w jej braku rada pedagogiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2007r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 301/07 , wedle którego dyrektor szkoły może tworzyć komisje pomocnicze. Jednakże takie komisje, nie biorąc formalnego (procesowego) udziału w postępowaniu decyzyjnym, mają za zadanie jedynie przygotowanie rozstrzygnięcia. Oznacza to, że pomocniczy charakter takich komisji wyklucza możliwość przypisania im formalnej roli procesowej. Natomiast sformułowania zawarte postanowieniach § 4 i § 5 analizowanej uchwały wskazują wprost na przypisanie komisji zdrowotnej formalnej roli procesowej, bowiem zgodnie z § 4 warunkiem otrzymania pomocy zdrowotnej jest złożenie przewodniczącemu komisji określonych uchwałą dokumentów, zaś charakteryzowane przez stronę przeciwną jako opiniodawcze, działania komisji nie wytrzymują konfrontacji z użytym w § 5 zwrotem " wysokość pomocy zdrowotnej ustala komisja". W związku z tym pozbawiony jest doniosłości prawnej argument strony przeciwnej, że określenie w uchwale Rady Gminy D., że pewne czynności techniczne i opiniodawcze wykonywać będzie gremium wyłonione przez ustawowe i statutowe organy jednostki oraz instytucje działające w jednostce na podstawie przepisów odrębnej ustawy znajduje uzasadnienie w przepisie art. 72 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Niezależnie od zmienionego przez stronę skarżącą w toku procesu zakresu żądania skargi poprzez stwierdzenie nieważności całego § 5 ust. 1 kwestionowanej uchwały, Sąd nie będąc związany granicami skargi zwraca uwagę na to , że stwierdzenie nieważności § 5 wyłącznie w części zawierającej zwrot " komisja" w istocie rzeczy czyniłoby przepis niezrozumiałym, a tym samym naruszałoby § 6 i § 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z których wynika, że przepisy – w tym również prawa miejscowego- redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, zaś zdania redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).