II GSK 393/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1253/07 w sprawie ze skargi W. i H. S. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok; II. odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1253/07 stwierdził nieważność decyzji Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. W uzasadnieniu Sąd podał między innymi, że [...] Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2005 r., umorzył postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie prowadzone wobec J. Ś. i J. R., wszczęte na skutek zawiadomienia złożonego przez W. i H. S. W uzasadnieniu podał, że kwestionowana przez W. i H. S. ekspertyza techniczna, sporządzona przez J. Ś. i J. R. mimo drobnych nieścisłości, została wykonana z zachowaniem obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania W. i H. S., umorzył postępowanie odwoławcze wywodząc, że odwołujący się nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym nie byli legitymowani do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1539/06, uchylił powyższą decyzję, stwierdzając, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżącym nie została doręczona decyzja organu II instancji, co oznacza, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po ponownym rozpoznaniu odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdził, że po stronie W. i H. S. nie istnieje żaden interes prawny lub obowiązek, o którym mógłby rozstrzygnąć Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przez wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, rzecznicy odpowiedzialności zawodowej nie posiadają uprawnień do orzekania w sprawach administracyjnych, gdyż organami właściwymi rzeczowo w tym zakresie są wyłącznie sądy dyscyplinarne izb. Zdaniem Sądu I instancji, na podstawie art. 25 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), sądy dyscyplinarne rozpatrują oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowych izb, także sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tych członków, określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W zakresie wymienionym w przepisach ustawy Prawo budowlane sądy dyscyplinarne izb załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, wydając decyzje. Z kolei okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej, na podstawie art. 26 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, wykonują zadania polegające na prowadzeniu postępowań wyjaśniających oraz sprawowaniu funkcji oskarżyciela w sprawach dyscyplinarnych i sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb wynika jednoznaczny podział zadań i kompetencji pomiędzy organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że sądy dyscyplinarne mają uprawnienia do orzekania w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś rzecznik może jedynie prowadzić postępowania wyjaśniające w omawianym zakresie i wnosić oskarżenia do sądów dyscyplinarnych. Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 104 § k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Natomiast decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji, "...które jest rozstrzygnięciem sprawy w inny sposób. Z tego względu ewentualną decyzję umarzającą postępowanie, jako rozstrzygającą sprawę w inny sposób, może wydać jedynie sąd dyscyplinarny." Sąd I instancji stwierdził, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej, rozstrzygając sprawę przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, naruszył przepisy określające właściwość rzeczową okręgowego sądu dyscyplinarnego. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że umorzenie postępowania w drodze decyzji jest rozstrzygnięciem sprawy w inny sposób; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji, polegającą na przyjęciu, że rzecznik odpowiedzialności zawodowej może jedynie prowadzić postępowania wyjaśniające z zakresu odpowiedzialności zawodowej i wnosić oskarżenia w tych sprawach do sądów dyscyplinarnych, nie może natomiast − w razie stwierdzenia braku podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie − samodzielnie zakończyć prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego i w drodze decyzji o umorzeniu postępowania wyjaśniającego odstąpić od oskarżenia w określonej sprawie, ponieważ sąd dyscyplinarny zostałby pozbawiony możliwości zbadania i wydania orzeczenia w sprawie. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła między innymi, że z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika, że do postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). W związku z tym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że umorzenie postępowania jest "rozstrzygnięciem sprawy w inny sposób". Przeoczona przez WSA konieczność rozróżnienia pomiędzy "rozstrzyganiem o istocie sprawy" a jej "kończeniem w instancji" ma, według autora skargi kasacyjnej, fundamentalne znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 11 ust. 1, art. 25 ust. 1 oraz art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. W świetle jednoznacznego uregulowania zawartego w art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, że przepisy ustawy nie określały form kończenia postępowania wyjaśniającego przez rzecznika. Skoro bowiem postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie jest postępowaniem administracyjnym, to w razie jego bezprzedmiotowości rzecznik odpowiedzialności zawodowej obowiązany jest zakończyć je w sposób przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego – przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Autor skargi kasacyjnej zauważył również, że WSA zinterpretował art. 25 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w ten sposób, iż okręgowy sąd dyscyplinarny jest organem właściwym do zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej, podczas gdy w świetle powołanych przepisów sąd dyscyplinarny ma wyłączne kompetencje jedynie w zakresie rozstrzygania o istocie spraw odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także błędnej wykładni art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, przyjmując, że rzecznik odpowiedzialności zawodowej może jedynie prowadzić postępowanie wyjaśniające z zakresu odpowiedzialności zawodowej i wnosić oskarżenia w tych sprawach, nie może natomiast samodzielnie zakończyć tego postępowania i w drodze decyzji o umorzeniu postępowania wyjaśniającego odstąpić od oskarżenia w określonej sprawie. Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika natomiast, że rzecznik odpowiedzialności zawodowej ma kompetencje zarówno do wszczynania, jak i prowadzenia oraz kończenia postępowania wyjaśniającego w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie regulują przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sprawach odpowiedzialności zawodowej orzekają organy samorządu zawodowego. Takimi organami są okręgowe sądy dyscyplinarne, Krajowy Sąd Dyscyplinarny oraz okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej i Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zakres stosowania k.p.a. obejmuje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej, a tym samym są to przepisy, które mają także zastosowanie w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzeczników w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. W sytuacji, gdy postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej jest dwuetapowe (postępowanie merytoryczne poprzedza odrębne postępowanie wyjaśniające), nie można bowiem przyjąć, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie tylko do postępowania prowadzonego przed sądem dyscyplinarnym. Przepisy ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie określają formy kończenia postępowań wyjaśniających w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej. W tym zakresie, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują w wypadku bezprzedmiotowości postępowania wydawanie decyzji o jego umarzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 oraz art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, polegającą na przyjęciu, że okręgowy sąd dyscyplinarny jest organem właściwym do zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest trafne. Okręgowy sąd dyscyplinarny w myśl art. 25 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów rozpoznaje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej określone w ustawie Prawo budowlane oraz sprawy dyscyplinarne. Powołany przepis dla określenia kompetencji okręgowych sądów dyscyplinarnych, nie różnicując postępowań, używa określenia "rozpatruje sprawy", co należy rozumieć jako ich rozpoznawanie merytoryczne. Z kolei wśród kompetencji okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej określonych w art. 26 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wymienione zostało prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawach odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków izb. Prowadzi to do wniosku, że o ile organem wyłącznie właściwym do merytorycznego załatwienia sprawy odpowiedzialności zawodowej, a więc rozstrzygnięcia o jej istocie, jest sąd dyscyplinarny, to do kończenia tej sprawy, na etapie postępowania wyjaśniającego, w inny sposób (art. 104 § 2 k.p.a.), właściwy jest rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, stanowi załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Skoro tak to organem właściwym do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania wyjaśniającego był rzecznik odpowiedzialności zawodowej, albowiem wbrew stanowisku WSA, akt ten nie stanowił "rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób". Za przyjęciem, że rzecznik odpowiedzialności zawodowej jest, co do zasady, właściwy do podejmowania decyzji w ramach czynności postępowania wyjaśniającego przemawia także regulacja ustawowa dotycząca przedawnienia wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Stosownie do art. 100 ustawy Prawo budowlane, nie można wszcząć postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie po upływie 6 miesięcy od dnia powzięcia przez organy nadzoru budowlanego wiadomości o popełnieniu czynu, powodującego tę odpowiedzialność, i nie później niż po upływie 3 lat od dnia zakończenia robót budowlanych albo zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wymienione w powołanym przepisie okoliczności ustala się w postępowaniu wyjaśniającym. W takim wypadku, gdy postępowania przed okręgowym sądem dyscyplinarnym wszcząć nie można, to rzecznik odpowiedzialności zawodowej, a nie sąd dyscyplinarny, wydaje w tym przedmiocie decyzję. W kodeksie postępowania administracyjnego, który jak już wspomniano ma zastosowanie w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności zawodowej, zdefiniowano pojęcie strony. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że inwestor nie ma tytułu prawnego, aby być uczestnikiem postępowania, w którym właściwe organy, w ramach przysługujących im uprawnień, dokonują oceny, czy osoby posiadające uprawnienia budowlane wykonują je należycie. Odpowiedzialność zawodowa rodzi stosunek prawny między osobą mającą uprawnienia a organem uprawnionym do kontroli sposobu wykonywania zawodu (por. wyrok NSA z 8 września 1999 r., IV SA 1144/97, LEX nr 47829). Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego (art. 97 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) lub właściwego organu samorządu zawodowego (art. 97 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Natomiast osoba, która złożyła w organach nadzoru budowlanego prośbę lub poinformowała o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej, nie jest stroną w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach odpowiedzialności zawodowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 501/06, LEX nr 344523). Taka osoba nie ma też interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie istniały podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Została ona bowiem wniesiona przez podmiot, któremu ani ustawa Prawo budowlane ani ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie przyznały uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają przedmiot zaskarżenia (całość lub określona część zaskarżonego orzeczenia) i podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej. Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje, związania tego Sądu wnioskami skargi kasacyjnej co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku. Z tego względu, choć w niniejszej sprawie żądanie zawarte w skardze kasacyjnej ograniczało się do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., to wobec zaskarżenia wyroku Sądu I instancji w całości, możliwe było uchylenia tego wyroku w całości i odrzucenia skargi. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.