II OSK 397/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 546/07 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 397 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi S. B. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., którą to decyzją uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda Mazowiecki po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek W. i S. B., decyzją z dnia [...] września 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r., zezwalającej na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia do Nowego Dworu Mazowieckiego oraz rozbudowę istniejącej stacji l-go stopnia przy ul. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że W. i S. B. - właściciele nieruchomości nr ew. [...] (obecnie [...]) zlokalizowanej we wsi K., gmina W., przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia we wniosku o stwierdzenie nieważności podnieśli, iż prace wykonano w sposób niezgodny z ww. decyzją, ponieważ dotyczyła ona gazociągu o średnicy 100 mm, a wybudowany miał średnicę 150 mm. Ponadto podnieśli, że inwestor nie uzyskał zgody do dysponowania nieruchomością stanowiącą ich własność. Z treści decyzji jednoznacznie wynikało, że pozwolenie na budowę zostało udzielone przed uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody inwestor nie spełnił wszystkich wymogów przewidzianych przepisami prawa, w tym wymogu określonego w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: Prawo budowlane), ponieważ nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również w dacie wydania tejże decyzji. Ponadto organ zwrócił uwagę na trudności w skompletowaniu całości akt w trakcie prowadzonego postępowania ze względu na niedopuszczalny fakt, iż właściciel obiektu nie był w posiadaniu dokumentacji projektowej, w tym również wydanych pozwoleń, mimo że spoczywał na nim obowiązek przechowywania dokumentacji obiektu (gazociągu) przez okres istnienia, jak i użytkowania przedmiotowego obiektu. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że badana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, co skutkowało zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdzeniem jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] Sp. z o. o. Oddział w R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że Wojewoda powinien zwrócić się o nadesłanie akt dotyczących przedmiotowej decyzji do Urzędu Miasta w Nowym Dworze celem uzupełnienia materiału dowodowego, a także rozważyć zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w celu m. in. uzyskania oryginału decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na merytoryczną ocenę badanej decyzji. Ponadto, zdaniem organu należy ustalić czy W. B. posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. B., który wniósł o jej unieważnienie. Zdaniem skarżącego Mazowieckie Zakłady Gazownictwa (poprzednik prawny PGNiG) nie spełniły warunku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie wystąpiły do właściciela nieruchomości o zgodę na dysponowanie nią. Jako podstawę do wejścia na teren i wybudowania gazociągu wysokiego ciśnienia PGNiG (właściciel gazociągu) przedstawił decyzję z dnia [...] września 1981 r. wydaną przez Urząd Gminy w Skrzeszecie i podniósł, że decyzja ta jest decyzją o czasowym zajęciu terenu, która w żaden sposób nie zezwalała na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia. Podniesiono ponadto, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy, zawierała zgodę na budowę gazociągu o średnicy 0 - 100mm, zaś wybudowany gazociąg posiada średnicę 150 mm. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu II instancji także art. 136 i art. 140 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dotarcia do oryginału decyzji i dokładnego ustalenia daty wydania pozwolenia na budowę, co spowodowało naruszenie przepisu art. 75 § 1 k.p.a. Sąd wskazał również, iż w celu ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ może na tą okoliczność przeprowadzić rozprawę administracyjną. Sąd pierwszej instancji wskazując na oświadczenia strony złożone na rozprawie stwierdził, iż w aktach sądowych sprawy cywilnej dotyczącej przedmiotowej inwestycji, znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem decyzja na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia do Nowego Dworu Mazowieckiego oraz rozbudowę istniejącej stacji l-go stopnia przy ul. [...]. Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowego pozwoli na ocenę, czy w sprawie zostało rażąco naruszone prawo i z tej przyczyny, wskazane przez Sąd wątpliwości, wymagają ponownych ustaleń organu odwoławczego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe uchybienia i uznając, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej; p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w Warszawie zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło rozstrzygnięciu Sądu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na przekroczeniu zakresu sądowej kontroli sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy decyzja ta zasadnie uchylała decyzję organu I instancji, powodującej konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu - art. 145 §1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się w treści wyroku do uchylenia jedynie decyzji organu II instancji, co spowodowało obowiązek uzupełnienia postępowania jedynie przez ten organ i wydania decyzji, od której stronom nie będzie przysługiwać prawo odwołania w administracyjnym toku instancji, a jedynie prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego w zakresie zgodności wydanej decyzji z prawem. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt. I, poprzez uzupełnienie sentencji "oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r.", a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz uwzględnienie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga S. B. była bezprzedmiotowa i powinna zostać oddalona. Sąd pierwszej instancji uchylił jednak decyzję organu II instancji, pomimo, że ten dopatrzył się szeregu nieprawidłowości i swoją decyzją uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zdaniem strony wnoszącej kasację istnieje konieczność i zasadność uzupełnienia postępowania w tej sprawie, a także jego ponownego przeprowadzenia. Uzupełnienie tego postępowania powinno jednak zostać przeprowadzone przez organ I instancji, a nie przez organ odwoławczy. W opisanym powyżej zakresie, wyrok Sądu pierwszej instancji rażąco narusza przepisy prawa materialnego, ponieważ Sąd orzekający przekroczył zakres sądowej kontroli administracji i granice sprawy administracyjnej, wyznaczone i zawarte w rozstrzygnięciu decyzji organu II instancji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądowej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie zakwestionował zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, ponieważ decyzja organu II instancji uchylała poprzednią decyzję i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, którego obowiązkiem jest zachowanie powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem strony wnoszącej kasację Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a w szczególności przepis art. 145 §1 pkt. 1c p.p.s.a. poprzez pozbawienie stron możliwości zaskarżenia decyzji, która zostanie wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, a zaskarżony wyrok powoduje bezpodstawne i sprzeczne z prawem przekazanie sprawy do załatwienia organowi II instancji. Skutkiem ubocznym uchylenia wyłącznie decyzji organu II instancji jest pozbawienie stron postępowania, prawa do złożenia odwołania od nowej decyzji i jej weryfikacji w trybie odwoławczym t.j. w administracyjnym toku instancji, niezależnie od prawa poddania takiej decyzji kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie strony wnoszącej kasację Sąd orzekający nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie takie narusza przepisy art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a., ponieważ przy tak szerokim uzupełnieniu postępowania administracyjnego w sprawie, strony nie mogą zostać pozbawione prawa weryfikacji decyzji przez organ odwoławczy. Na rozprawie przed naczelnym sadem administracyjnym pełnomocnik S. B. wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie t.j. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., należy wskazać na błędne skonstruowanie tegoż zarzutu. Przepis ten, bowiem jest przepisem o charakterze ustrojowym i należy kwalifikować go w ramach drugiej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy prawa materialnego regulują stosunki prawne, natomiast prawa procesowego zawierają normy instrumentalne, służące jedynie do urzeczywistnienia norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Podobnie przepisy ustrojowe, jakkolwiek zawierają przesłanki, od których spełnienia zależy możliwość działania danego organu na danym obszarze, to jednak mają o tyle instrumentalny charakter, że dopiero w wyniku działania organu mogą powstawać lub być przekształcane w stosunki prawne (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II, Zakamycze 2006, s. 383). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc Sąd mógłby naruszyć wskazane w kasacji i wyżej przytoczone normy tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiana z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. Z tych względów zarzut ten należy uznać za chybiony. W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., trzeba stwierdzić, że również i ten zarzut jest pozbawiony trafności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzję organu odwoławczego wykazał, iż organ ten wydając kontrolowaną w sprawie decyzję naruszył szereg przepisów proceduralnych. W zaskarżonym wyroku wykazano także, na czym owe naruszenia polegały. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojawiające się w sprawie wątpliwości wymagają dokonania ponownych ustaleń organu odwoławczego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uzupełniającego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, iż podstawowym problemem niniejszej sprawy jest niewyczerpanie wszystkich możliwości dotarcia do oryginałów decyzji oraz dokumentacji projektowej, która pozwalałaby na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzić trzeba, iż wydając kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzję organ odwoławczy pominął dyspozycję art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy jest upoważniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z kolei z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Uwzględniając przytoczone wyżej regulacje prawne należy podzielić stanowisko prezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338, w którym przyjęto, że: "Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok uchylający jedynie decyzję organu odwoławczego spowoduje pozbawienie stron możliwości złożenia odwołania i kontroli takiej decyzji w administracyjnym toku instancji. Trzeba stwierdzić, że prawidłowe uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczym pozwoli na wydanie organowi decyzji uwzględniającej wszelkie wymogi stawiane postępowaniu odwoławczemu. W wyniku uzupełnienia postępowania przez organ drugiej instancji ponownego nastąpi ponowne rozpoznanie wniesionego odwołania przy zachowaniu reguł wyżej wskazanych, a także przedstawionych w zaskarżonym wyrok. Stwierdzić trzeba, iż wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji tegoż organu, bez zmiany przedmiotu postępowania, nie powoduje w żadnym wypadku naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., a tym samym zarzut uchybienia tej normie w zw. z art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r., II OSK 664/05) uznać trzeba za nieuprawniony. Tak więc w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, aby w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył normy prawne wskazane we wniesionej skardze kasacyjnej. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi S. B. wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik S. B. powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.