II OSK 295/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 867/07 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 867/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda Zachodniopomorski uchylił decyzję Wójta Gminy Rewal z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego z jednym lokalem mieszkalnym wraz z instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, c.o. i gazu w P. przy ul. [...] (nr dz. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu wniosku T. S. z dnia [...] stycznia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2004 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Następnie T. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzorczego z dnia [...] listopada 2005 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Również i ta decyzja została zaskarżona przez T. S. w związku z czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] marca 2007 r. kolejną decyzję utrzymującą w mocy jego decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Na powyższą decyzję T. S. złożył skargę do sądu administracyjnego, w której podniósł zarzuty pod adresem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2004 r., stwierdzając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ, działając w trybie nadzwyczajnym ocenia kontrolowaną decyzję, a nie całość postępowania, gdyż inne działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Oceniając zaś zaskarżoną decyzję, zapadłą w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności innej decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły takie wady lub uchybienia, które uzasadniałyby uwzględnienie złożonej skargi. Od powyższego wyroku T. S. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie za prawidłowe ustalenia organu nadzorczego co do oceny rozstrzygania przez organ administracji na podstawie niewłaściwych przepisach prawa. Zarzucono też naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, w szczególności poprzez uwzględnienie w jego treści zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej orzeczenia i jej uzasadnienie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący przedstawił w skardze zarzuty nie, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, pod adresem decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, ale w stosunku do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazał czynności, jakich organ nadzorczy nie podjął podczas wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Skarga dotyczyła w szczególności zlekceważenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. "zawartego w badanej decyzji własnej z dnia [...].11.2005 r. zapisu uzasadnienia zgodnie z którym, GINB uznał wprawdzie działanie w sprawie na podstawie niewłaściwych przepisów za naruszające prawo, jednak bez przesądzającego charakteru co do rozstrzygnięcia Wojewody". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że badana decyzja GINB była prawidłowa, bo dotyczyła wydanej uprzednio decyzji własnej, nie zaś decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. W ocenie skarżącego, wnioskowanie Sądu pierwszej instancji, iż wady decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., mogą być sanowane przez organ pierwszej instancji, poprzez możliwość odniesienia się do merytorycznych zarzutów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez ten organ, stanowi bezpośrednie naruszenie art. 156 K.p.a. Pismem z dnia 15 lutego 2008 r. B. S. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, przychylając się do niej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek warunkujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 cyt. ustawy) nie zachodzi. W tej sytuacji sprawa podlegała rozpoznaniu wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 mogą stanowić: – naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej z wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania, konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 cyt. wyżej ustawy. 1. Wbrew stanowisku skarżącego nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Przepis ten wskazuje jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien wydać Sąd I instancji jeżeli stwierdzi – badając legalność zaskarżonego aktu prawnego – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając wymieniony wyżej zarzut należało wskazać konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu działalności administracji publicznej albo zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej (np. art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. powołany samoistnie nie stanowi właściwego przytoczenia podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 569/05, Lex nr 198165 i z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 548/05, Lex nr 197533). 2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzającego się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zawarte w wymienionym wyżej przepisie wymogi. Zarzut ten w istocie sprowadza się do kwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego, ustalonego przez organ administracji – w ocenie skarżącego – z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została w postępowaniu nieważnościowym, w toku którego organ nadzorczy ogranicza się wyłącznie do zbadania czy kontrolowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie kontroli takiej podlegała decyzja GINB z dnia [...] marca 2007 r. – odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r. również odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2004 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew zawartym w skardze stwierdzeniom zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko należy uznać za zasadne. Podstawę prawną kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wskazana wyżej decyzja wydana została z naruszeniem tego przepisu. Działając jako organ nadzoru, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, iż decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2004 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie narusza wskazanego wyżej przepisu i to w rażącym stopniu. Tak w judykaturze jak i w doktrynie przyjmuje się, że "z rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia, gdy w niebudzącym wątpliwości stanie prawnym danego przepisu wydaje się decyzję, której rozstrzygnięcie stanowi negację całości lub części tego przepisu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2004 r. Z uwagi na zmianę projektu budowlanego zachodziła konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, do czego organ II instancji nie był uprawniony. W takiej sytuacji organ trafnie uznał, iż istniała podstawa do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Należy również podzielić pogląd Sądu, że brak jest w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu przewidującego związanie organu I instancji oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. Jest on natomiast związany wskazaniami tego organu dotyczącymi wyjaśnienia podanych w nich okoliczności. Powyższa ocena ma przesądzające znaczenie dla bytu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji GINB z dnia [...] listopada 2005 r., jak również zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji tego organu z dnia [...] października 2007 r. Z tych samych przyczyn za zasadne należało uznać stanowisko zaprezentowane w kontrolowanym wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.