II GSK 486/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Janusz Zajda Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1342/07 w sprawie ze skargi Miasta G.W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Miasta G.W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 października 2007 r. o sygn. akt V SA/Wa 1342/07 oddalił skargę Miasta G. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. numer [...] uchylającą decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej Prezes Zarządu PFRON, pismami z dnia 9 maja 2006 r. i 8 czerwca 2006 r. poinformował Prezydenta Miasta G. W. o konieczności zwrotu kwoty 680,657,00 złotych wraz z odsetkami z powodu niezłożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów w terminie określonym w § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) tj. do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. Wymienione pisma Prezes Zarządu PFRON wystosował na podstawie § 5 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym gmina, która złoży wniosek w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 1, a nie złoży wniosku w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zwraca otrzymaną kwotę rekompensującą dochody utracone z tytułu zwolnień wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych na rachunek Funduszu w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku podatkowym. W odpowiedzi Prezydent G. W. w piśmie z dnia 10 lipca 2006 r. wniósł na podstawie art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów. Wniosek organu nie został uwzględniony i Prezydent Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że termin do składania wniosków o przekazanie rekompensaty z tytułu utraconych dochodów, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta G. W. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję wydaną w I instancji z powodu uchybień proceduralnych, jednakże podzielił pogląd organu I instancji odnoszący się do charakteru prawnego terminu do złożenia wspomnianego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. utrzymał w mocy decyzję organu II instancji. Zdaniem Sądu regulacja art. 58 k.p.a. nie obejmuje terminów prawa materialnego a do których niewątpliwie należy termin określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Konsekwencją uchybienia temu terminowi jest bowiem wygaśniecie możliwości dochodzenia lub realizacji określonego uprawnienia. W skardze kasacyjnej Miasto G. W. wniosło o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , dalej p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) polegające na przyjęciu, że termin określony w powyższym przepisie jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 w zw. z art. 124 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez nieustalenie zgodności przepisów § 5 w zw. z § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz art. 46 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Miasta G. W. podjęła uchwałę z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności § 5 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) z art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz art. 46 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych i z art. 91 ust.1 Konstytucji RP. W związku z faktem, że postępowanie z powyższego wniosku o sygn. akt U 2/08 zostało wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym skarżący pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 2008 r. o sygn. akt II GSK 336/08 na podstawie art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W dniu 30 kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt U 2/08 w którym uznał, brak zgodności § 5 ust. 1 wspominanego rozporządzenia z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji osób niepełnosprawnych a przez to niezgodność z art. 92 ust.1 Konstytucji RP. W związku z powyższym Miasto G. W. pismem z dnia 28 maja 2009 r. złożyło wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz przekazaniem temuż sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.),dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 5 i § 3 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2004, Nr 166; poz. 1616 ze zm.). W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto granice sądowego rozpoznania zakreśla przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nakłada zatem na sąd obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów i wniosków skargi, w tym - zmierzających do wykazania, że określone przepisy zawarte w akcie wykonawczym wykraczają poza ustawową delegację i ocenienie czy i jaki wpływ te okoliczności mogą mieć na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Kontrolując zaskarżone akty, wojewódzkie sądy administracyjne powinny poddać je głębokiej i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego wniesionej do sądu sprawy. Ponadto, Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości. Niewątpliwie wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że stosownie do treści art.178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sędziowie zachowują uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania konkretnych spraw. Natomiast powinność odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania ustaw. Niewątpliwie w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa. Pamiętać jednak należy, że sądy administracyjne badając zgodność podustawowych aktów prawnych z ustawą i Konstytucją oraz stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego (vide wyrok SN z 26.09.2007 III KK 206/07 niepublikowany, wyrok NSA z 2.02.2007 I OSK 414/06 niepublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16.01.2006 I OSK 5/05). Podzielając wskazany wyżej pogląd Sąd I instancji nie uzasadnił jakie przesłanki zdecydowały o uznaniu zgodności przepisów § 5 ust.1 i § 3 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z art.47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 1997 r. Nr 123, poz.776 ze zm.) oraz art.92 ust.1 Konstytucji RP. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowiły wskazane wyżej przepisy rozporządzenia wykonawczego. Wskazane wyżej uchybienie czyni zasadnym opisany na wstępie zarzut skargi kasacyjnej. Kwestia zgodności wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego z treścią wskazanego wyżej przepisu ustawy oraz Konstytucji RP była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Po rozpoznaniu wniosku Rady Miasta G. W., wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., wydanym w sprawie sygnatura akt U 2/08, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest niezgodny z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a przez to jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Zakwestionowane przez wnioskodawcę postanowienie rozporządzenia sprowadza się do ustanowienia materialnoprawnego terminu, nieprzewidzianego ustawą rehabilitacyjną, którego dochowanie - czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego"- jest nieprzewidzianym przez ustawodawcę warunkiem uzyskania rekompensaty. Nie sposób nie dostrzec, że ani art. 47, ani też inne przepisy ustawy rehabilitacyjnej nie określają żadnych szczególnych czy też dodatkowych przesłanek, których spełnienie byłoby warunkiem otrzymania przez gminę dotacji celowej. Z ustawy rehabilitacyjnej wynika jasno, że jedynym takim warunkiem jest sam fakt utraty przez gminę dochodów, wykazany przez nią w stosownym wniosku." W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji winien ocenić czy stanowisko organów administracji publicznej zawarte w rozstrzygnięciach obu instancji zasługuje na aprobatę przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, mając na uwadze także treść uzasadnienia tegoż wyroku oraz winien dokonać analizy zgodności treści § 3 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z art.47 ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Okoliczność ta jest o tyle istotna, gdyż organ odwoławczy zawarł w treści swego uzasadnienia jednoznaczne stanowisko w zakresie wykładni § 3 ust.1 pkt.2 w/w rozporządzenia uznając tym samym opisane rozwiązanie za zgodne z treścią ustawowej delegacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art.203 pkt.1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.