II OSK 131/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Sławkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 270/07 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sławkowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Sławkowie na rzecz Z. P. kwotę 222 (słownie: dwieście dwadzieścia dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 270/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Z. P., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr L/339/06 Rady Miejskiej w Sławkowie z dnia 3 lutego 2006 r. w części objętej jej § 5 pkt 2 i 3. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sławkowa i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 43, poz. 1187 z dnia 5 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że skarga spełnia wymogi umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie i uznał, że skarżący Z. P., jako właściciel działki nr [...], ma legitymację do złożenia skargi. Działka skarżącego położona jest na obszarze Sławkowa Walcowni, objętym miejscowym planem, przy czym w myśl ustaleń tego planu możliwość jej zagospodarowania została ograniczona wskutek postanowień dotyczących ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji uznał, że treść § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo, bowiem zawiera regulacje wprowadzające nazwy i obszary nieustanowionych jeszcze form ochrony przyrody, odwołujące się do ich możliwego ustanowienia w nieokreślonej przyszłości i statuujące, odnoszące się do prawnie nieistniejących form, zakazy prowadzenia wszelkich prac ziemnych i budowlanych. W ocenie Sądu również przepis § 5 pkt 3 uchwały jest niezgodny z prawem, gdyż ustanawia pełną ochronę wód otwartych wraz z ich bezpośrednim otoczeniem, wprowadzając na tych terenach szczegółowe zakazy w zakresie możliwych sposobów ich zagospodarowania, rezerwując nadto dla celów rekreacyjnych odcinek rzeki Przemszy, pomiędzy ul. Olkuską i torami trakcyjnymi PKP wraz z przyległymi terenami zagrożonymi zalewami. Kwestionowany fragment planu miejscowego nie wskazuje bowiem znaczenia nieostrych pojęć "bezpośredniego otoczenia" i "przyległych terenów", ani też nie odsyła w tej mierze do rysunku planu. Uniemożliwia to, zdaniem Sądu, ustalenie granic terenu, na którym mają obowiązywać wskazane w planie zakazy i ograniczenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Sławkowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na następujących zarzutach naruszenia prawa. Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 44 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i niezastosowanie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie skarżącej Rady Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zakwestionowane przepisy planu naruszają regulacje art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 44 ust. 1 i 2 i art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowiącego, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Realizacja tego obowiązku jest konsekwencją analizy konkretnego terenu i nie jest ograniczona przepisami ustawy o ochronie przyrody. Uwzględnianie w planowaniu przestrzennym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy) wiąże się przy tym z wartościującą oceną architektury i krajobrazu na danym terenie, sporządzaną pod kątem maksymalnej ochrony krajobrazu. Ponadto do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczania w ich użytkowaniu, w tym zakazu budowy, zobowiązuje gminę przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Rady Miejskiej w Sławkowie Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem przyjął, iż skarżący Z. P. wykazał, iż ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Nr [...]. W szczególności Sąd nie wykazał, jaki interes został naruszony. Pismem z dnia 8 stycznia 2008 r. Z. P. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie ma zarzut naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pomijając już to, że skarga kasacyjna nie wskazuje, tak jak tego wymaga regulacja art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konkretnych przepisów spośród wielu jakie zawierają przywołane artykuły ustaw, to zarzut ten jest ewidentnie merytorycznie niezasadny. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że legitymację do skarżenia uchwały rady gminy, również w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma każdy czyj interes prawny zostaje naruszony taką uchwałą i już sam fakt ograniczenia możliwości zagospodarowania działki położonej na obszarze objętym projektem planu, daje jej właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) prawo do kwestionowania ustaleń projektu planu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym kontekście kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z rozpoznaniem skargi, a nie jej odrzuceniem staje się również niezasadny. Co do zaś zarzutów naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w związku z regulacją art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) to i te zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z faktu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny się znaleźć m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w żadnym razie nie można wyciągać wniosku, iż rada gminy, dysponując uprawnieniami do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, może to czynić dowolnie, nie będąc w tej mierze związana przepisami prawa materialnego, w tym ustawą o ochronie przyrody. To zaś oznacza, że rada ustalając w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu, w tym ze względu na wymogi, o których mowa w wyżej przywołanej ustawie o ochronie przyrody, winna to czynić w zgodzie z jej przepisami, w sposób niebudzący wątpliwości co do istoty i zakresu tych ograniczeń. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) własność jest bowiem wartością szczególnie chronioną a prawo własności może być ograniczane tyko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Jeżeli tak to trzeba zgodzić się z tokiem wywodu Sądu pierwszej instancji co do sposobu dokonania ograniczeń prawa własności w niniejszej sprawie i uznać, że postanowienia zakwestionowanego planu zarówno w odniesieniu do zakazów dotyczących ewentualnych przyszłych form ochrony przyrody jak i uniemożliwiających ustalenie granic terenu objętego tymi zakazami, zostały sformułowane wadliwie i jako takie nie mogą się ostać w obrocie prawnym, czyniąc zarzuty skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionymi w tej mierze. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie przywoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.