II OSK 279/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 88/07 w sprawie ze skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w T. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oddala skargę kasacyjną. Rada Miasta L. uchwałą z [...] nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), odmówiła zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy L. na okres od [...] do [...], wnioskowanej przez Rejonowe Przedsiębiorstwo [...] S.A. w T. Rada Miasta L., po rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uchwałą z [...] podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GI 88/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w T. na uchwałę Rady Miasta L. z [...] nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że uchwała nie narusza powołanych w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenie Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzorze wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Sad nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że weryfikacja kosztów o jakiej mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie mieści się w pojęciu badania zgodności sporządzania taryf zgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy. Należy w tym zakresie odwołać się do przepisów regulujących zasady ustalania taryf zawartych w Rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 20 ust. 2 taryfę określa się na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 ustawy, za niezbędne przychody należy rozumieć wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że niezbędne przychody są wyliczane i ustalane m. in. przy uwzględnieniu możliwości pokrycia nie jakichkolwiek ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów, ale kosztów "uzasadnionych". Definicję takich kosztów zawiera § 2 pkt 8 rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wydanego w oparciu o delegację ustawową, zgodnie z którym przez koszty takie należy rozumieć koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy. Sprawdzenie też, czy weryfikacja kosztów z punktu widzenia celowości ich ponoszenia mieści się zatem zdaniem Sądu, w ocenie procesu (czy też czynności) opracowania taryf zgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 4 i 5 ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się zatem w konsekwencji do rozstrzygnięcia kwestii, czy mając na uwadze normatywny wymóg ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów, skarżące Przedsiębiorstwo dochowało należytej staranności uwzględniając po stronie kosztów koszty zakupu wody niesprzedanej na poziomie 49,5% ilości wody zakupionej. Tylko bowiem twierdząca odpowiedź na to pytanie pozwalałaby na stwierdzenie, że przy kalkulacji taryf uwzględniono jedynie koszty ponoszone celowo czyli koszty uzasadnione. Należy przy tym przyjąć zdaniem Sądu, że skoro na skarżącej spoczywał obowiązek przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji, mającej wykazać zasadność przedstawionych do zatwierdzenia taryf, to obowiązek ten obejmował też wykazanie, że również ujęte w tej kalkulacji koszty w odniesieniu do kosztów zakupu wody niesprzedanej są kosztami uzasadnionymi. Takiego dowody również zdaniem Sądu, skarżąca jednak nie przeprowadziła. Nie wykazała bowiem w żaden sposób, że zasadne są ponoszone przez nią od wielu lat na terenie Gminy L. straty wody wynoszące ponad 50% wody zakupionej. Wprost przeciwnie zdaniem Sądu, utrzymujące się na tym poziomie od dłuższego czasu straty wody świadczą o braku należytej staranności w wykonywaniu przez skarżące Przedsiębiorstwo obowiązków wynikających z ustawy. W szczególności straty te podważają stanowisko skarżącej, że jej działalność jest prowadzona przy realizacji zasady ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów (zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r.). Stanowiska takiego nie może podważać okoliczność, że przy kalkulacji taryf przyjęto tylko część kosztów związanych ze stratami wody (w wysokości 49,5% zamiast faktycznego poziomu 54,4% ilości wody zakupionej). Również podnoszona w skardze tendencja spadkowa strat wody nie jest, biorąc pod uwagę jej poziom, wystarczająca do przyjęcia odmiennej oceny tego zjawiska. Do odmiennej oceny nie może prowadzić też okoliczność, ze organy gminy L. nie zakwestionowały zasadności zaliczenia do uzasadnionych kosztów, przyjętych w tej samej wysokości (49,5%), wydatków na zakup wody niesprzedanej, przy zatwierdzaniu taryf na okres od [...] do [...]. Nie ma też normatywnego znaczenia wyrażona przez skarżącą obawa, że również w pozostałych gminach, na terenie których prowadzi ona podobną działalność gospodarczą, może dojść do odmowy zatwierdzenia przedstawionych przez nią taryf. Wobec niewykazania przez skarżące Przedsiębiorstwo, że przyjęty przy kalkulacji taryf poziom kosztów wody niesprzedanej, stanowi koszty uzasadnione w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy i § 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., nie można podzielić też zarzutu skargi o naruszeniu zaskarżoną uchwałą treści § 7 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Przez użyte w tym przepisie koszty należy rozumieć też tylko koszty uzasadnione. Za niezrozumiały należy uznać natomiast zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą treści art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. f/ ustawy, który jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, stanowi delegację dla organu wykonawczego i tym samym nie mógł być i nie był przez Radę Miasta L. stosowany. Rada nie mogła też naruszyć zaskarżoną uchwałą treści ust. 5a i 5b art. 24 ustawy, gdyż przepisów tych również nie stosowała i stosować nie mogła. Z tych wszystkich względów należało zdaniem Sądu przyjąć, że przedłożone przez RP[...] S.A. w T. do zatwierdzenia taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy, co zgodnie z treścią tej normy prawnej upoważniało Radę Miasta L. do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia tych taryf. Należy też podnieść, że identyczne stanowisko w sprawie taryf proponowanych przez skarżącą na terenie Gminy L. zajął tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/GI 814/06 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 815/07. Z wywiedzionych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. Rejonowe Przedsiębiorstwo [...] S.A. wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez przyjęcie, iż weryfikacja kosztów, o jakiej mowa w art. 24 ust. 4 ustawy, mieści się w pojęciu badania zgodności sporządzenia taryf zgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy i w efekcie uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf bez wskazywania konkretnego naruszenia przepisów; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, poprzez przyjęcie, iż na skarżącej spoczywał obowiązek przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji, obejmującej wykazanie, że również ujęte w tej kalkulacji koszty w odniesieniu do kosztów zakupu wody niesprzedanej, są kosztami uzasadnionymi; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków oraz art. 2 pkt 2 ww. ustawy i § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) z dnia 28 czerwca 2006 r., a w efekcie § 7 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż przyjęty przez skarżącą do kalkulacji poziom strat wody (wartość wody niesprzedanej) był nieuzasadniony, a tym samym taryfy zostały sporządzone niezgodnie z prawem. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Rada Miasta L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Art. 24 ust. 5 stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Rada gminy ma zatem kompetencje do oceny przedstawionych taryf z punktu widzenia sporządzenia zgodnie z przepisami prawa. Zasadnie Sąd wywodził, że ocena zgodności z przepisami prawa przeprowadzona jest na podstawie przepisów Rozdziału 4 tej ustawy, zatytułowanego "Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków". Art. 20 ust. 2 tej ustawy zamieszczony w Rozdziale 4 stanowi "Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług". Art. 2 pkt 2 tej ustawy zawiera definicję ustawową niezbędnych przychodów, stanowiąc "Użyte w ustawie określenia oznaczają: niezbędne przychody - wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzenia ścieków, które przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku". Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że przesłanka zgodności z przepisami prawa wymaga uwzględnienia uzasadnionych kosztów. Jest to przesłanka ustawowa, której naruszenie powoduje niezgodność z przepisami prawa. Przy wykładni tej przesłanki zasadnie Sąd wskazał § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). który stanowi, że koszty uzasadnione, to "koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorów i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy". Na takie określenie kosztów uzasadnionych nakazywała ustawa w art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e/ wskazując, że przy ustaleniu niezbędnych przychodów, realizując delegację ustawową, Minister obowiązany jest uwzględnić zapewnienie ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Art. 24 ust. 4 i ust. 5 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, musi być interpretowany w związku z rozwiązaniami prawnymi regulującymi zasady ustalania taryf. Naruszenie tych przepisów prowadzi do sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.