II SA/Gl 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w T. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. [...] Przedsiębiorstwo [...] S.A. w T. (dalej [...] S.A. w T.) zwróciło się do Rady Miasta L. o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy L. na okres od [...] r. do [...] r. Do wniosku dołączono tabele z danymi, które stanowiły podstawę wyliczenia przedstawionych do zatwierdzenia taryf oraz uzasadnienie wniosku. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, zwanej dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) Rada Miasta L. odmówiła zatwierdzenia przedmiotowych taryf. Pismem z dnia [...] r. [...] S.A. w T. wezwało Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia w/w uchwałą jego interesu prawnego i uprawnienia przez niewykazanie niezgodności z prawem przedstawionej taryfy (naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy) oraz przez odmowę jej zatwierdzenia w ogóle – zamiast zatwierdzenia taryfy w kształcie wynikającym z dokonanej przez Burmistrza Miasta L. weryfikacji (naruszenie art. 23 ust. 5 – 5b ustawy). Nadto, wnioskodawca wskazał na ewentualne naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. f/ ustawy poprzez zakwestionowanie możliwości uwzględnienia w kalkulacji niezbędnych przychodów kosztów zakupu wody w części dotyczącej wody niesprzedanej (tzw. strat wody) oraz naruszenie § 2 pkt 8 rozp. Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2006 r.) – poprzez uznanie kosztów w pkt 2 za niespełniających warunków, określonych w definicji ustawowej. Wnioskodawca podniósł też, że organ wykonawczy gminy nie jest upoważniony do jednostronnego ustalania wysokości taryf, a w sytuacji zawyżenia kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, winien wezwać do zmiany złożonego wniosku, zaś pod obrady Rady Gminy winna być przekazana taryfa wraz z projektem uchwały o jej zatwierdzeniu. Nadto, w uzasadnieniu wezwania wskazano na szereg czynników, mających wpływ na straty wody z sieci i podjęcie działań w celu ich obniżenia, uzasadniających zaakceptowanie przedstawionej przez Przedsiębiorstwo do zatwierdzenia taryfy. Działania te świadczą też o dużej staranności Przedsiębiorstwa w podejmowaniu przedsięwzięć zmierzających do ograniczenia występujących strat wody. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta L. podjęła w dniu [...] r. uchwałę o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 22 grudnia 2006 r. [...] S.A. w T. wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r., bądź orzeczenie o wydaniu tej uchwały z naruszeniem prawa, oraz o obciążenie tejże Rady kosztami postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem: 1) art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z uwagi na niewskazanie niezgodności z prawem sporządzonej przez Spółkę taryfy, 2) art. 23 ust. 5 – 5b ustawy – poprzez odmowę zatwierdzenia taryfy, zamiast podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy w kształcie wynikającym z weryfikacji, dokonanej przez Burmistrza Miasta L., 3) art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. f/ ustawy – poprzez zakwestionowanie możliwości uwzględnienia w kalkulacji niezbędnych przychodów, kosztów zakupu wody w części dotyczącej wody niesprzedanej (tj. tzw. strat wody), 4) § 2 pkt 8 rozp. MB z dnia 28 czerwca 2006 r. poprzez uznanie kosztów dotyczących wartości wody niesprzedanej za niespełniających warunków określonych w definicji ustawowej, 5) § 7 ust. 1 pkt 1 cyt rozp. poprzez częściowe zakwestionowanie kosztów poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną w omówionym wcześniej wezwaniu z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia wnoszącego skargę. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta L. wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu, akceptacja lub brak akceptacji przedstawionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy, następuje po przedstawieniu oceny organu wykonawczego pod względem zgodności opracowania taryfy z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Stąd też sama uchwała nie powinna zawierać uzasadnienia, a przyczyny jej podjęcia wynikają z opinii organu wykonawczego. Zgodnie z art. 1 ustawy, zasadnicze znaczenie ma ochrona interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów, co potwierdza także zapis § 2 pkt 8 rozporządzenia. Zatem nie sposób zaakceptować kosztów związanych ze stratami wody, przekraczającymi 50 % wody zakupionej. Zdaniem Rady brak jest też podstaw do przyjęcia, że w przypadku zakwestionowania przez organ wykonawczy gminy wysokości kosztów związanych ze świadczeniem usług, stanowiących podstawę określenia taryf, organ ten powinien wezwać wnioskodawcę do zmiany złożonego wniosku taryfowego. Błędne jest też według Rady stanowisko, że w pojęciu sporządzenia taryf "niezgodnie z przepisami" w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie mieści się dopuszczalność kontroli proponowanych taryf pod względem celowości ponoszenia kosztów związanych ze świadczeniem usług, stanowiących jeden z elementów określenia wysokości tych taryf. Na dopuszczalność takiej kontroli wskazuje chociażby treść art. 1 ustawy. Zaakcentowano również, że w świetle treści § 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. trudno uznać za uzasadnione koszty związane ze stratami wody przekraczającymi 50 % całości wody zakupionej. W związku z tym za chybiony należy też uznać sformułowany w skardze zarzut naruszenia § 7 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia. W pierwszej kolejności Rada stwierdziła zaś, że [...] S.A. w T. w ogóle nie przysługiwało prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a to w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego a jest aktem administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę dotyczącą przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej Spółki ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko, że w świetle treści art. 24 ust. 5 ustawy nie było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, gdyż nie zostało wykazane aby przedstawione taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Podniósł także, że jak wynika z treści art. 24 ust. 4 ustawy, "weryfikacja kosztów" dokonywana przez organ wykonawczy gminy stanowi odrębne od "badania zgodności z przepisami ustawy" kryterium oceny przedstawionych do zatwierdzenia taryf. Weryfikacja kosztów nie mogła zatem doprowadzić do stwierdzenia, że taryfy zostały opracowane niezgodnie z przepisami. Nie zostało też wykazane aby skarżąca przerzucała straty wody na mieszkańców kierując się wyłącznie zamiarem osiągnięcia zysku i przeniesienia na nich następstw swojego niedbalstwa. W konsekwencji nie zostało wykazane aby przedłożone do zatwierdzenia taryfy zawierały koszty nieuzasadnione. W kolejnym piśmie z tej samej daty pełnomocnik skarżącej podniósł zaś, że przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku [...] S.A. w T., dotyczącego taryf na okres od [...] r. do [...] r., ani Burmistrz Miasta L. ani też Rada Miasta L. nie zakwestionowali celowości ponoszonych przez Przedsiębiorstwo kosztów obejmujących m.in. poziom ilości wody niesprzedanej w wysokości 49,5 % tj. w tej samej wysokości co przy ustalaniu taryf objętych zaskarżoną uchwałą, co świadczy o prawidłowości ustalenia tych taryf. Z kolei pełnomocnik Rady Miasta L. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wskazał, że za legalnością zaskarżonej uchwały przemawia wydany w sprawie stron, dotyczącej taryf za okres wcześniejszy, wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 815/07, którym w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Rady Miasta L. uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 382/06 i oddalono skargę [...] w T. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] r. o odmowie zatwierdzenia taryf w okresie od [...] r. do [...] r. Powołano się też w tym piśmie na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] r. nr [...], w której potwierdzono stanowisko Gminy L., że skarżące Przedsiębiorstwo narzuca jej uciążliwe warunki umów o zaopatrzenie w wodę, przynoszących skarżącemu nieuzasadnione korzyści poprzez obciążanie odbiorców w cenie za dostarczaną wodę kosztami nadmiernych ubytków wody na sieci przesyłowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa (w związku z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy jednak podnieść, że Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska, o niedopuszczalności skargi. Zdaniem Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w trybie tej normy prawnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tryb ten został w niniejszej sprawie przez skarżące Przedsiębiorstwo zachowany. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała wywołuje skutek w odniesieniu do bliżej nieokreślonej liczby podmiotów (odbiorców wody), nie można też zdaniem Sądu przyjąć, że jest ona decyzją indywidualną w rozumieniu art. 102 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 101 ust. 1 tej ustawy nie wynika zaś wymóg aby uchwala ta była jednocześnie aktem prawa miejscowego. Odnosząc się zaś do skargi należy stwierdzić, iż wbrew jej wywodom zaskarżona uchwała nie narusza zdaniem Sądu powołanych w niej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. W pierwszej kolejności nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że weryfikacja kosztów o jakiej mowa w art. 24 ust. 4 ustawy nie mieści się w pojęciu badania zgodności sporządzenia taryf zgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy. Stwierdzenie zgodności względnie niezgodności z przepisami w tym rozumieniu wymaga odwołania się do przepisów regulujących zasady ustalania taryf zawartych w Rozdziale 4 ustawy. Zgodnie z art. 20 ust. 2 taryfę określa się na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 ustawy za niezbędne przychody należy rozumieć wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że niezbędne przychody są wyliczane i ustalane m.in. przy uwzględnieniu możliwości pokrycia nie jakichkolwiek ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów ale "kosztów uzasadnionych". Definicję takich kosztów zawiera § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wydanego w oparciu o delegację ustawową, zgodnie z którym przez koszty takie należy rozumieć koszty określone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie ustawy i niniejszego rozporządzenia, przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy. Sprawdzenie czy też weryfikacja kosztów z punktu widzenia celowości ich ponoszenia mieści się zatem zdaniem Sądu w ocenie procesu (czy też czynności) opracowania taryf zgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 4 i 5 ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się zatem w konsekwencji do rozstrzygnięcia kwestii czy mając na uwadze normatywny wymóg ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów skarżące Przedsiębiorstwo dochowało należytej staranności uwzględniając po stronie kosztów koszty zakupu wody niesprzedanej na poziomie 49,5 % ilości wody zakupionej. Tylko bowiem twierdząca odpowiedź na to pytanie pozwalałaby na stwierdzenie, że przy kalkulacji taryf uwzględniono jedynie koszty ponoszone celowo czyli koszty uzasadnione. Należy przy tym przyjąć zdaniem Sądu, że skoro na skarżącej spoczywał obowiązek przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji, mającej wykazać zasadność przedstawionych do zatwierdzenia taryf, to obowiązek ten obejmował też wykazanie, że również ujęte w tej kalkulacji koszty w odniesieniu do kosztów zakupu wody niesprzedanej są kosztami uzasadnionymi. Takiego dowodu również zdaniem Sądu skarżąca jednak nie przeprowadziła. Nie wykazała bowiem w żaden sposób, że zasadne są ponoszone przez nią od wielu lat na terenie Gminy L. straty wody wynoszące ponad 50 % wody zakupionej. Wprost przeciwnie zdaniem Sądu utrzymujące się na tym poziomie od dłuższego czasu straty wody świadczą o braku należytej staranności w wykonywaniu przez skarżące Przedsiębiorstwo obowiązków wynikających z ustawy. W szczególności straty te podważają stanowisko skarżącej, że jej działalność jest prowadzona przy realizacji zasady ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów (zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r.). Stanowiska takiego nie może podważać okoliczność, że przy kalkulacji taryf przyjęto tylko część kosztów związanych ze stratami wody (w wysokości 49,5 % zamiast faktycznego poziomu 54,4 % ilości wody zakupionej). Również podnoszona w skardze tendencja spadkowa strat wody nie jest, biorąc pod uwagę jej poziom, wystarczająca do przyjęcia odmiennej oceny tego zjawiska. Do odmiennej oceny nie może prowadzić też okoliczność, że organy gminy L. nie zakwestionowały zasadności zaliczenia do uzasadnionych kosztów, przyjętych w tej samej wysokości (49,5 %), wydatków na zakup wody niesprzedanej, przy zatwierdzaniu taryf na okres od [...] do [...]r. Nie ma też normatywnego znaczenia wyrażona przez skarżącą obawa, że również w pozostałych gminach, na terenie których prowadzi ona podobną działalność gospodarczą, może dojść do odmowy zatwierdzenia przedstawianych przez nią taryf. Wobec nie wykazania przez skarżące Przedsiębiorstwo, że przyjęty przy kalkulacji taryf poziom kosztów wody niesprzedanej stanowi koszty uzasadnione w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy i § 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. nie można podzielić też zarzutu skargi o naruszeniu zaskarżoną uchwałą treści § 7ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Przez użyte w tym przepisie koszty należy bowiem rozumieć też tylko koszty uzasadnione. Za niezrozumiały należy uznać natomiast zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą treści art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. f ustawy, który jak to trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę stanowi delegację dla organu wykonawczego i tym samym nie mógł być i nie był przez Radę Miasta L. stosowany. Rada nie mogła też naruszyć zaskarżoną uchwałą treści ust. 5a i 5b art. 24 ustawy, gdyż przepisów tych również nie stosowała i stosować nie mogła. Z tych wszystkich względów należało zdaniem Sądu przyjąć, że przedłożone przez [...] S.A. w T. do zatwierdzenia taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy, co zgodnie z treścią tej normy prawnej upoważniało Radę Miasta L. do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia tych taryf. Należy też podnieść, że identyczne stanowisko w sprawie taryf proponowanych przez skarżącą na terenie Gminy L. zajął tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 814/06 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 815/07. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.