I OSK 146/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 295/07 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 295/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty Lubelskiego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Starosta Lubelski, na podstawie art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b i ust.4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. S. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, orzekł o odmowie wydania wtórnika prawa jazdy kat. AB o nr [...], wydanego w dniu 9 grudnia 2002 r. z upoważnienia Starosty Lubelskiego na druku serii D nr [...], do czasu wykazania się przez K. S. zdanym egzaminem państwowym sprawdzającym kwalifikacje. Organ pierwszej instancji ustalił, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Lublinie, z dnia 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt XVI K [...], K. S. został ukarany karą dodatkową zakazu prowadzenia pojazdów na okres jednego roku licząc od dnia zwrotu prawa jazdy. W dniu 18 października 2005 r. K. S. złożył w Wydziale Komunikacji, Transportu i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Lublinie oświadczenie o utracie dokumentu prawa jazdy kat. AB nr [...], wydanego w dniu 9 grudnia 2002 r. Według organu, początek obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów rozpoczął bieg od dnia złożenia w/w oświadczenia, tj. od dnia 18 października 2006 r. Organ ustalił także, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], Starosta Lubelski cofnął K. S. uprawnienia do kierowania pojazdami Kat. AB, na podstawie art. 140 ust.1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym, w związku z niepoddaniem się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust.1 pkt 3-5 tej ustawy, na skutek skierowania Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie, z dnia 17 czerwca 2005 r., w związku z kierowaniem pojazdem w stanie nietrzeźwości. W dniu 9 stycznia 2007 r. K. S. przedłożył orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia 30 listopada 2006 r. oraz orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 28 grudnia 2006 r. stwierdzające brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Starosta uznał, że K. S. był pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami kat. AB, niezależnie od formy tego pozbawienia, od dnia 18 października 2005 r. do dnia 28 grudnia 2006 r. Łączy okres zatrzymania prawa jazdy przekroczył 1 rok. W konsekwencji, w ocenie organu, znajduje zastosowanie art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Warunkiem otrzymania przez K. S. wtórnika prawa jazdy jest więc uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu kontrolnego sprawdzającego uprawnienia w zakresie teorii i praktyki. W odwołaniu K. S. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zwrócenie prawa jazdy może nastąpić tylko po uprzednim uzyskaniu pozytywnej oceny z egzaminu kontrolnego sprawdzającego uprawnienia w zakresie teorii i praktyki. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b i ust.4 Prawa o ruchu drogowym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania prawa jazdy zgodnie z jego wnioskiem z dnia 12 lutego 2007 r. Zaakcentował, że brak było podstaw prawnych do wydawania nowego postanowienia o wydłużeniu okresu zatrzymania prawa jazdy i kierowania go na komisję lekarską. Jest to, według skarżącego, bezpodstawne nałożenie ponownej kary za to samo wykroczenie, przedłużające okres zatrzymania prawa jazdy, określony wyrokiem Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołało się na przepisy art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b i ust.4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 ze zm.). Organ odwoławczy przypomniał, że okres zakazu prowadzenia pojazdów orzeczony wobec odwołującego się wyrokiem Sądu Rejonowego w Lublinie upłynął w dniu 18 października 2006 r. Jednak w tym dniu miał on w dalszym ciągu cofnięte uprawnienia kat. AB, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., z powodu niewykonania badań lekarskich. Z tego względu, zdaniem Kolegium, okres pozbawienia odwołującego się uprawnień przekroczył 1 rok. Zostały więc spełnione przesłanki art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. był przepis art. 140 ust.1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście Lubelskiemu w celu wydania przezeń wtórnika prawa jazdy, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 12 lutego 2007 r. Skarżący przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując brak podstaw do przedłużania okresu zatrzymania ponad okres określony w wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 9 sierpnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi. Powtórzyło wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało na niezależny od wyroku sądowego charakter decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący pozbawiony był uprawnień do kierowania pojazdami w okresie od 17 sierpnia 2005 r. do 16 sierpnia 2006 r. z tytułu orzeczenia wobec niego wyrokiem sądowym zakazu prowadzenia pojazdów na 1 rok oraz w okresie od 3 stycznia 2006 r. (data doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.) do 28 grudnia 2006 r. (dzień orzeczenia lekarskiego) z tytułu cofnięcia uprawnień decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Zasadnicza kwestia, według Sądu, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy z przepisów Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami wynika, że osoba, której cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami z uwagi na niepoddanie się badaniu lekarskiemu w trybie art. 122 ust.1 pkt 3 oraz w stosunku do której orzeczono wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów na rok – jeśli w sumie okres pozbawienia prawa jazdy z obu tytułów przekraczał 1 rok, ale w żadnym z tych przypadków rozpatrywanych oddzielnie rok nie został przekroczony – powinna poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji na podstawie art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy. Odpowiadając na postawione pytanie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okres cofnięcia osobie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym na skutek niepoddania się badaniu lekarskiemu oraz okres zakazu prowadzenia pojazdów wiążący się z nakazem zwrotu prawa jazdy to dwie odrębne podstawy do pozbawienia prawa jazdy i nie mogą one podlegać sumowaniu. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd przytoczył treść art. 140 ust.2 Prawa o ruchu drogowym, w świetle którego w przypadku wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, w razie m.in. niepoddania się badaniu lekarskiemu, decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Zatem prawidłowym postępowaniem organu po przedłożeniu przez osobę, której cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami z uwagi na niepoddanie się badaniu lekarskiemu w trybie art. 122 ust.1 pkt 3, orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, powinno być wydanie decyzji o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, że przepis art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b dotyczy zatrzymania prawa jazdy, a nie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Nie można, zdaniem Sądu, utożsamiać tych dwóch tytułów oraz sformułowań, gdyż żaden z przepisów ustawy nie stosuje ich w sposób tożsamy lub zamienny. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż przepis art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i uznanie, że Kolegium oraz organ pierwszej instancji naruszyły ten przepis prawa materialnego poprzez jego zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając zarzut sformułowany w podstawie kasacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, według którego zostały spełnione przesłanki przepisu art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Przypomniało, że K. S. był pozbawiony uprawnień przez okres ponad jednego roku, tj. najpierw do dnia 18 października 2006 r., a następnie od dnia 19 października 2006 r. do dnia 9 stycznia 2007 r. Po upływie okresu zakazu orzeczonego przez Sąd Rejonowy, tj. 19 października 2006 r. nie mógł otrzymać wtórnika prawa jazdy, gdyż w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi i rowerami. Decyzja ta była wykonalna i wywoływała skutki prawne. Nie mogła być, zdaniem Kolegium, przez organ uchylona, gdyż w dniu 19 października 2006 r. K. S. dalej nie miał orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. W ocenie Kolegium, błędne jest stanowisko, iż art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b dotyczy tylko przypadku "zatrzymania" prawa jazdy, a nie dotyczy przypadku "cofnięcia uprawnień". Z każdym przypadkiem cofnięcia uprawnień, osoba której to uprawnienie cofnięto ma obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy. W rezultacie, przepis art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b ma zastosowanie do każdego przypadku zatrzymania prawa jazdy, czy cofnięcia uprawnień, gdy okres zatrzymania, czy cofnięcia uprawnień przekracza rok. Takie stanowisko, zdaniem Kolegium, uzasadnia § 11 ust.1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis ten stanowi, iż prawo jazdy lub pozwolenie, w którego zakresie ustalony został zakaz, wydaje się osobie uprawnionej po upływie okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów albo po ustaniu przyczyn jego zatrzymania lub cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.). Okres cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem na skutek niepoddania się badaniu lekarskiemu oraz okres zatrzymania prawa jazdy na skutek pozbawienia prawa jazdy nie podlegają sumowaniu, skutkującemu zastosowaniem dyspozycji z art. 114 ust.4 Prawa o ruchu drogowym. Najpierw stwierdzić trzeba, że hipoteza art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie obejmuje okresu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem. Okres ten stanowi element przesłanki unormowanej w art. 114 ust.1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Możliwości sumowania okresów wskazanych w przepisach art. 114 ust.1 pkt 2 lit. a i b nie przewiduje zarówno przepis art. 114 ust.1 pkt 2, jak i przepis art. 114 ust.4 Prawa o ruchu drogowym. Sankcji zaś, nawet o charakterze administracyjnym, nie można domniemywać. Nie ma także podstaw do utożsamiania pozbawienia prawa jazdy z cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. Warto zauważyć, że w obecnym stanie prawnym nie chodzi o pojęcie "pozbawienia prawa jazdy", ale "pozbawienie zatrzymanego prawa jazdy". Stracił więc aktualność pogląd artykułowany na tle art. 82 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 6, poz.35 ze zm.), według którego przez pojęcie "pozbawiony prawa jazdy" rozumiano także cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Był to pogląd uprawniony wobec brzmienia art. 82 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym z 1983 r., w którym była mowa o zwrocie prawa jazdy, którego kierowca był pozbawiony na okres dłuższy niż rok (patrz: wyrok NSA z dnia 28 listopada 1984 r., sygn. akt SA/Wr 566/84, ONSA 1984/2/112). Przepis art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym z 1997 r. dotyczy zaś sytuacji, gdy prawo jazdy zostało zatrzymane po pozbawieniu uprawnień – orzeczeniu zakazu prowadzenia pojazdów (por. Ryszard Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 653). W obecnym stanie prawnym, w przeciwieństwie do analogicznego przepisu zawartego w Prawie o ruchu drogowym z 1983 r., hipoteza z art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b nie obejmuje sytuacji przewidzianej w art. 114 ust.1 pkt 2 lit. a – cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem. Dalszych argumentów za brakiem podstaw do utożsamiania cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z pozbawieniem prawa jazdy dostarcza analiza przepisów art. 114 ust.1 pkt 2 i ust.4 w związku z art. 135 – 140 Prawa o ruchu drogowym. Pozbawienie prawa jazdy następuje w warunkach art. 135 ust.1 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz art. 137 ust.1 Prawa o ruchu drogowym, na podstawie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Określony w art. 39 pkt 3 Kodeksu karnego zakaz prowadzenia pojazdów jest środkiem karnym orzekanym przez sąd w warunkach m.in. wskazanych w art. 42 Kodeksu karnego, przy czym, z mocy art. 43 § 3 Kodeksu karnego, okres zakazu nie biegnie do chwili wykonania obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów. Pozbawienie prawa jazdy odnosi się zatem do okresu wynikającego z orzeczenia sądu stosującego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Natomiast decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu lub badaniu psychologicznemu (art. 140 ust.1 pkt 4 lit. b lub lit. c Prawa o ruchu drogowym), wydawana przez starostę, jest odrębną instytucją prawną. Pozbawienie jest sankcją prawnokarną, zaś cofnięcie uprawnień sankcją administracyjną. Określenie "zatrzymanie" użyte w art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym nawiązuje zatem do prawnokarnej genezy sytuacji, w której kierowca nie dysponuje prawem jazdy. Wbrew wywodowi skargi kasacyjnej, przepis § 11 ust.1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 ze zm.) podkreśla różny zakres pojęciowy okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów i cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Nieprzekonujący jest pogląd, według którego sumowanie okresów uzasadnia konieczność sprawdzenia kwalifikacji osoby faktycznie pozbawionej prawa jazdy przez okres przekraczający 12 miesięcy. Z przepisu art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym wynika, że chodzi o okres na który orzeczono pozbawienie uprawnień, a nie okres faktycznego pozbawienia uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 866/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 339969). W konsekwencji, racjonalizowanie sumowania okresów wskazanych w art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a i b okresem faktycznego pozbawienia uprawnień i wynikającą stąd koniecznością sprawdzenia uprawnień, nie znajduje podstawy prawnej. Z powyższych rozważań nie można wyciągnąć wniosku, że prawo jazdy zatrzymane na skutek pozbawienia uprawnień należy kierowcy zwrócić w każdym przypadku po upływie okresu orzeczonego zakazu. Jeśli bowiem po upływie okresu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów pozostaje w obrocie prawnym decyzja o cofnięciu uprawnień kierowca nie może skutecznie domagać się zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Zwrot ten będzie możliwy, w myśl art. 140 ust.2 Prawa o ruchu drogowym, po wydaniu decyzji o przywróceniu uprawnienia do kierowania pojazdami, po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Taki jest skutek cofnięcia uprawnień mającego miejsce "w zbiegu" z pozbawieniem uprawnień. Z takiej wzajemnej relacji obu środków prawnych nie wynika jednak, w świetle art. 114 ust.1 pkt 2 lit. a i lit. b Prawa o ruchu drogowym, obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, gdy okresy faktyczne wynikające z obu podstaw przekraczają 12 miesięcy. Na koniec przypomnieć trzeba, że wniosek o wydanie prawa jazdy został złożony przez K. S. po upływie okresu zakazu prowadzenia pojazdów i po ustaniu przyczyn, które spowodowały cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.